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行政任务变迁下的行政组织法改革/郑春燕

时间:2024-07-23 01:26:47 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8222
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郑春燕 浙江大学法学院




关键词: 行政任务/行政效能/行政组织/分析框架
内容提要: 公共行政改革的效能革新目标,在法治范围内更好地促进了行政任务的实现,成为勾勒行政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架,除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分权、行政机关编制、公务员法等传统内容外,更应考虑纳入外部竞争机制、整体运作模式、财政自主权、工作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体的结构与监督等相关要素。行政组织法的改革,蕴含着行政法基础理论变革的新契机。


一、 引言:公共行政改革的中国潮
从20世纪80年代开始,围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等问题,西方国家掀起了一场规模空前的“政府再造”运动。中国也无可避免地卷入了这场声势浩大的公共行政改革浪潮之中。改革开放前形成的政治、经济、意识形态高度重叠的“总体性社会”[1]被打破,富有中国特色的、功能多元化的单位制度开始瓦解。行政机关、事业单位、企业单位,通过转移非专业性的社会服务功能,如医疗和退休保险以及后勤保障服务等,逐步实现了单位组织功能分化的目标。但是,改制后的企业、事业单位仍然承担着相当一部分行政任务。 [2]另一方面,传统科层制的行政机关也致力于自身的机构改革,以各种机构精简的“瘦身”运动和绩效提升的革新方案,应对日趋繁重和多元的行政任务。其中,行政机关的组织形式创新,是此次机构改革的重心,行政机关法人化、独立机关的添列,甚至由国家直接设立承担行政任务的私法组织,已成为我国和西方国家共同面临的发展趋势。与此同时,在上述行政组织形式之外,以企业化模式运作的私人,以及大量涌现的非政府组织,包括最初的社会团体和新近的民间组织,也在以独立负责、合作行政、参与程序等各种形式,分担着行政任务。
相较于公共行政改革实践的如火如荼,行政组织法学的理论探索与制度设计,就显得滞后与薄弱。尤其在行政组织法理论尚未整理出中国单位制度清晰脉络的情况下,又要匆忙陷阵于公共行政改革浪潮带来的冲击,两者间的关系如何协调,确是当下行政组织法学研究不可回避的难题。鉴于此番公共行政改革最终定位于全面达成政府目标的效能革新, [3]在法治范围内更好地促进行政任务的实现而非单纯地提高行政效率,应成为勾勒行政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架,除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分权、行政机关编制、公务员法等传统内容外,更应将外部竞争机制、整体运作模式、财政自主权、工作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体的结构与监督等相关要素纳入射程。行政组织法的改革进路,在某种意义上正是对传统行政法学以行政行为类型为核心的研究思路的反思。行政组织法的理论变革,是撬动行政法基础理论前行的重要支点。
二、困境:传统与新兴行政组织法理论的仓促交接
如果将1978年十一届三中全会提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的16字方针视为启动中国当代法治进程的序曲,那么,行政组织法研究的春天至少迟到了20年。当时流行的观点认为,行政组织法规范的是行政组织内部的事情,与对外管理无关,与依法行政也无甚关联,故行政法学没有必要进行研究。这种观念导致的一个直接结果就是,上世纪90年代大多数行政法学教科书都放弃了对行政组织法的探索。 [4]直到90年代末,在一些学者的倡导下,行政组织法的研究才被视为行政法治建设的应有之义,陆续有一些文章开始剖析法治原则与公共行政组织的关系,介绍国外行政组织法建设的相关理论与实践。 [5]但这些探索大多还停留在倡导行政组织法研究的重大意义和设计我国行政组织依法建设的大致框架层面,体例上虽已涵盖行政组织法的基本理论、中央和地方分权、行政编制、公务员法等方面,但具体内容的展开却倾向于原则性的讨论以及对现有法律规范的援引与解释。
这一时期行政组织法研究的另一显著特征,是未对中国单位制度及其改革所形成的独特组织法现象给予应有关注。新中国成立后,为改变“一盘散沙”式的社会状态,国家将城镇居民纳入到一个个相对分散且相对封闭的单位组织, [6]实现国家对社会的统治。这些单位组织,包括行政单位、事业单位和企业单位,都有严格的行政级别,下级单位隶属于上级单位。各单位组织按照级别和所有制的性质,承担着不同的行政任务。除对外承担行政任务外,还掌控着单位成员个体生存发展所需的各种资源,在住房分配、公费医疗等社会福利保障方面拥有资格认定和额度调整的权限,扮演着给付行政的重要角色;单位对个人户籍与身份状况的证明,虽不能代替婚姻登记、子女入学等手续,却是公民行使这些权利的必备前提,成为行政确认、行政许可的组成环节。此外,广大农村中的合作社,尽管并不负责农民的社会福利和保障,但也在规制农民的生产、生活方面,发挥着类似于单位组织的功能。而我们过去的行政组织法理论,对于这些担负着行政任务的主体,却几乎是一片空白。
未待行政法学者调整行政组织法的研究架构、梳理清中国行政组织的发展脉络,全球性的公共行政改革浪潮已汹涌在前。面对行政机关的法人化、独立行政机关的设置、由国家直接设立承担行政任务的私法组织的出现,以及非政府组织甚至是私人和行政机关合作趋势的明朗,行政法学者开始探究这些新生的行政组织形态,尝试赋予她们行政组织法上的应有地位。 [7]由于传统行政组织法研究在基础理论方面的薄弱和整体框架的狭隘,对新生行政组织的上述讨论,虽界定了类行政组织或非政府组织的概念,分析了他们的产生背景、分类、职能范围及其法律规制,却未能给出隐藏在行政组织形态多元化背后真正的改革动因,也就难以根据不同行政组织的特殊使命,设计合理的、多层次的规制路径。如大多数文章都将新生行政组织形态的出现,归因于提高行政效率的呼声或简单地等同于西方因福利行政重压产生的“减负”要求,因此较青睐行政组织的独立性和民间力量参与的重要性,却忽视了不同类别的行政组织在独立性方面的差异、民营化的实质与形式之分,以及形式民营化的各种表现形态之间的区别;对规制手段的探讨也局限于加强相关行政组织立法、增强行政相对人的法律救济途径等,却未进一步追问,这样的制度设计与推动此次公共行政改革的效能目标之间,距离还有多远。
新、旧行政组织法理论研究上的缺漏,促使我们反思,承载行政组织法研究的主线,究竟为何?贯穿这条主线,我们应该建立哪种模式的行政组织法研究框架?
三、重构:行政任务取向的行政组织法
对行政组织法研究主线的探寻,必须考虑设立行政组织所追求的目标。大多数公共组织都有着多重目标,但总是存在核心的目标,核心目标是组织内人员行动的方向,推动着公共组织的绩效改革, [8]也是行政组织法规范行政组织活动时,不可偏离的主轴。就行政组织而言,其核心目标当然是实现行政任务,尽管不同时期、不同层级、不同形态的行政组织所担负的行政任务有所差异,但从本质上看,都是达成特定行政任务的手段。秉承这一思路,当我们重新审视新、旧行政组织法研究的成果时,就会发现,行政任务在行政组织法研究中的长期空缺,正是传统行政组织法漠视中国单位制度下其他承担行政任务主体的原因所在,也导致了当下强调依法规范却忽略行政任务的单线型行政组织法研究进路。现在需要的是,根据行政任务的变迁,发展一种全方位的行政组织调控模式。
考虑到此番公共行政改革意在促进行政组织的效能革新,行政组织法理论固然要对新生的及过去被忽视的其他行政组织形态加以研究,但更为关键和迫切的,是对促进行政效能的新举措,给出法治规范的分析框架。除过去已经讨论的行政组织概念、行政组织法意义之外,新的行政组织法,应围绕行政任务,就行政组织的设置、内部运作、财政、人员和监督方式,作出全面规范。
(一)行政组织的设置
传统行政组织法理论关注到了行政组织设置的合法性问题,但偏重的是设置行为是否符合宪法及相关法律中涉及行政组织的条款。而由基本权的制度保障 [9]功能引申出来的行政组织设置要求,却未被给予应有的份量。举例来说,《高等教育法》第10条第1款有关保障高等学校科学研究、文学艺术创作和其他文化活动自由的规定,虽是在提倡高校的学术自治,却可从中推演出组建大学时,应赋予其与学术自治相关的内部组织以相当程度的自主组织权。这种基本权的制度保障功能对行政组织法的影响,是将来设置行政组织时需要特别重视的法治层面的要求。
此外,对于传统行政组织法理论明确否定的“没有现行法上的组织建构依据可否设置行政组织”的问题,今天看来答案也并非如此泾渭分明。据实证分析表明,“公众正试图从个人自由尊严以及市场自主、社会自治等实质规范基点出发”, [10]组建一些缺乏明确现行法依据的行政组织。在代议制民主提供的形式合法性体系外,一种开放的、经验的、反思性的实质合法性进路,正在成为设置行政组织的正当性根基。行政组织法理论应该回应这种新动态,对行政组织设置的民主基础做多元性调整。
除了法治和民主上的要求,行政组织的设置尚须满足实现行政任务的需要。一昧地强调行政组织法的依法规范功能,漠视行政组织在现实中承担的行政任务,只会导致理论与实务“两张皮”的后果。
更恰当的做法,毋宁是将行政组织设置时的行政任务考量,纳入到行政组织法研究的射程之中,为其设计合理的制约机制。“就达成任务之考量的观点来说,E.Schmidt-A?mann认为应分就任务领域、任务执行之方式以及,公私部门就此等任务领域之角色分配面向来探讨。” [11]也就是说,首先要对行政任务进行大致的分类,再针对各类行政任务的性质判断其合适的实现方式,最后,结合各种行政组织自身的特性,决定是由公部门还是私部门、以及公部门中的何种行政组织来承担该种行政任务。最后一个阶段,实际上就转化为行政组织形态的选择问题,实际上是引入一种外部竞争机制,在各种行政组织之间形成一种“最优者”承担行政任务的制度。
(二)行政组织的运作
自马克思·韦伯提出官僚机构的理想模式后,庞大的规模、严格的等级、细化的分工、正式的规范、书面的文件,就成为各国行政机关的典型特征。如此金字塔体系的内部正常运作,主要依赖行政机关上下层级间的细节性命令与指示,“存在着职务等级和审级的原则,也就是说,有一个机构的上下级安排固定有序的体系,上级监督下级”。 [12]就我国而言,即便是行政机关以外的事业、企业单位,也存在类似行政机关的等级序列。针对行政组织内部运作的命令执行性特征,我国传统行政组织法学在这方面的研究重心,主要落足于对上级违法命令下,下级机关及其工作人员地位与责任的讨论。 [13]
然而,命令执行模式虽然能够保障行政机关及单位上下层级之间的一致性,却也导致了下级机关及单位工作的被动性与消极性。相反,公共行政改革对效能的倡导,并不着重对上级命令与指示的落实程度,她偏好的是该行政组织是否妥善地完成了行政任务。尤其在许多新出现的行政组织强调独立性的形势下,并不存在严格意义上的直接上级,更无所谓细节化的上级命令与指示。实践的新形势,促使我国行政机关及单位对上级负责的内部运作模式,向有利于实现行政任务的方向变迁,即由原来的命令执行模式,转化为对特定行政任务负责的整体性控制模式。在法律规定或约定的特定行政任务领域内,某一行政组织只须负责达成规定或者约定的目标,至于达成目标的具体细节,应由该行政组织自己决定,从而在确保行政任务实现的前提下,最大程度地赋予行政组织以主动和弹性活动的空间。相应地,行政组织法研究的对象,也要调整为加强整体性控制的制度设计,包括行政目标如何确定、法律规定或合同约定的内容应涉及哪些必要项目、如何评价行政组织的行为在整体上符合预定目标等。
(三)行政组织的财政
我国的财政体制,是在借鉴前苏联财政体制的基础上于20世纪50年代早期建立的。当时的财政体制与中国独特的单位制度相匹配,体现出高度集权的特征。80年代后,中央为解决财政赤字问题,陆续进行了一些分权化财政体制改革。在此过程中,地方政府借助财政“包干”政策,逐渐超越了忠实执行上级命令的角色,拥有了更多的自治权限。可惜的是,财政制度与行政组织活动之间的互动关系,一直游离于大多数行政法学者的视野之外。过去的行政组织法研究, [14]甚少正视财政制度在行政组织法中的应有地位,更别说以合理的财政制度设计,制肘行政组织的活动。
缺漏的填补迫在眉睫。但当下已不再需要简单地根据行政组织的层级和规模,“一刀切”分配财政预算的体制。为促进行政组织更好地实现行政任务,财政计划应呈现出反映特定行政任务要求的个性化特征,在考虑该行政任务最终成果的产生成本的基础上,确定适当的财政预算。各级人大在审议预算时,可与行政组织的负责人签订协议,明确行政任务的实现成本,并以此作为日后监督的基础。协议的内容不宜过于细化,以保障在广泛预算运用权限下,行政组织始终拥有对行政任务的支配权,包括“分配于人事或事务费用、是否援引外部给付等均仅由其负责”。 [15]针对财政计划的行政任务取向,行政组织法对财政的控制,不能再固守于行政过程的具体环节,而应锁定在预期目标能否达成之上。另外,如何确保行政组织编制的预算申请符合行政任务的实际成本,以及当存在数个行政组织竞争同一行政任务的情况下,人大如何决定行政任务及相应预算的承担者,也有待于进一步厘清。
(四)行政组织的人员
行政组织的人员,尤其是公务员,一直是行政组织法关注的内容。但在传统行政组织法倾斜于形式法治原则的氛围中,对行政人员的探讨,也往往止步于《国家公务员暂行条例》和《公务员法》相关条款的介绍性描述。鲜有学者注意到公共行政改革中的绩效管理将会对行政组织法尤其是行政组织人员的调控框架,产生何种冲击。而在西方国家,“中央部门,尤其是财政部,依赖绩效指标对执行机构实施控制”,议会和公众早已视绩效标准为确保行政机构迅速而有效地提供公共服务的有利工具。 [16]
《公务员法》已经设计了以工作实绩为重点的公务员考核制度。但该条款在实践操作中却被“无过便是功”的潜规则替代,只要不出大问题,考核结果基本都是良好。另外,以职务和级别确定工资和其他待遇的规定,以及晋升年龄与资历的限制,造成了“不同工却同酬”的状态,以及年轻的优秀人才难进步、年长的工作同志不进取的局面。内部竞争的长期缺乏,导致工作效率低下,工作质量不高。而绩效管理的真正落实,必须依赖于与之配套的激励机制,其中最主要的是“来自高层管理者的认可、职业发展机会和金钱激励”。 [17]为此,行政组织法有关组织人员的研究,必须打破同级同工和按部就班的晋升结构,以行政组织人员对行政任务的实际贡献为标准,弹性地设计考核制度。同时,应扩大行政组织人员对行政处分及晋升决定的救济途径,承认“当系争行政处分已影响该公务员服公职之权利,也就是说,该处分已改变其公务员之身份关系时,应准予提起诉愿及行政诉讼”。 [18]
(五)行政组织的监督
在传统的行政组织法研究中,行政组织的监督常常被行政监督所替换,即突出行政机关的上级对下级,或者行政监察机关对所辖其他行政机关的监督。公共行政改革在推动新型行政组织形态出现的同时,也置行政监督的传统理解于困境之中:行政组织监督的形式是否仍局限于行政监督?行政组织监督的内容还能不能停留在全面监督的层次?
通说认为,行政监督的发生,以行政机关的隶属关系或监察权的管辖范围为前提。但对于许多新型行政组织而言,独立于科层制的行政机关,恰恰是其优势所在。如过去被我们排除在行政组织范围外的大学,已渐被承认其作为公共营造物的地位,而大学的自治性也是各国公认的需要特别保障的权利。对此类行政组织的管理,显然不能适用行政监督的传统模式。因此,未来行政组织的监督,除行政监督外,更要拓展不以行政隶属关系为前提的监督形式。新的判断监督法律关系的标准,应视监督主体与被监督主体之间,有无规定或者约定行政任务的法律条款或法律事实。只要存在上述法律条款或法律事实,即可认定两者之间存在监督法律关系。
至于行政组织监督的内容,曾有学者做了“职务监督、专业监督及合法性监督” [19]的划分。当监督主体行使的是行政监督权时,应该承认,其对被监督对象行政活动的合法性和适当性都有监督的权限。但是,若监督主体与被监督主体之间并无行政隶属关系,则两者之间只能存在适法性的监督,“而不能像对待下级机关般地进行严苛的适当性监督”。 [20]也就是说,我们要建构一种任务、权限、责任三位一体的行政组织结构,即根据行政组织承担行政任务的特性授予相应的行政权力,并以行政任务的特性和实现效果判断应承担的法律责任及相应的监督力度。
至此,我们已经勾勒了行政组织法的基本分析框架。这些新的调控模式,在实践中应该围绕着某一行政组织所承担的特定行政任务而展开,并呈现出个案化的特征。
结语
以行政组织法为支点撬动行政法基础理论前行的车轮新的行政组织法理论逐渐展现轮廓的同时,也预示着作为传统行政组织法理论基础的行政法基础理论的变迁与再造。
(一)法治原则的拓展
传统行政组织法秉承着依法行政的关怀,整体的制度设计无不彰显法治原则的张力。这固然值得肯定,且应在新的行政组织法理论中继承和深化。但是,法治原则的贯彻,不能局限于形式法治的规定,而应注意到由行政任务变迁引发的新的规范路径。过去,我们未能将中国单位制度下的事业单位、企业单位和基层自治组织划归到行政组织的范畴,没有给出对这些行政组织的规范路径,就是简单参照《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关条款的结果,而没有将认定行政组织的标准最终落足于承担行政任务的点上。
这种形式法治的思路,不仅存在于行政组织法的研究中,更弥漫于过去整个行政法基础的理论空间。由于我国行政法治的起步较晚,所要面对的却是在计划经济时代无所不能的行政权。因此,完备行政法制,从立法源头上完备行政权力各种行使条件、程序和救济方式,是这些年来我国行政法学人不断努力的方向。但今天看来,如果只一味地营造理想中的“法治国”,不注意到行政任务变迁引发的行政实践新动向,不照顾到立法机关“无法胜任在风险规制背景下划定量化界限的任务”, [21]最终的结果,只会离真正的依法行政越来越远。这就要求,应根据行政任务的转变,扩张法治原则的内涵,不仅明确立法机关的事前规范功能,也突出行政规范性文件的制约效果,不仅青睐直接的根据规范,更关注到基本权制度保障功能的延伸适用,不仅涵盖整个实在法体系,更囊括日益丰富的行政法原则。如此,方能形成多元的、动态的法治原则,弹性地、灵活地规范现代行政活动。
(二)分析框架的调整
行政法,从诞生之初,就肩负着保障公众免受违法行政行为侵害的重任,“历史上,行政法的根本前提始终是限制政府权力以保护私人自治”。 [22]因此,最初的行政法学的研究,主要围绕着直接影响行政相对人权益的行政行为类型展开。通观我国目前为止的大多数行政法学教材,基本的体例大多是在行政法学总论之后,分章论述包括行政处罚、行政强制、行政征收等各类行政行为的构成要件和实施程序,并与行政复议、行政诉讼受案范围相联系。近些年,随着给付行政的发展,对行政行为类型的分析已经拓展到了行政许可、行政指导、行政合同等新型的行政活动方式。但总体的思路,仍然认为行政组织内部的活动并不属于行政法学的要点。行政法学基础理论的这种倾向,是我国传统行政组织法学不被重视、体例单薄内容简单的根源所在。
今天,随着行政组织形式的增加、行政组织承担行政任务途径的扩张,以及相关行政行为类型的拓展,继续固守行政法基础理论的外部行政行为研究阵地,将使行政法学无法回应行政组织设置、运作时发生的行政法问题,也难以依法规范与公民权利义务相关的行政行为。也正是在这个意义上,美国著名行政法学家约瑟夫·P·托梅恩(Joseph.P.Tomain)和 西德尼·A·夏皮罗(Sidney.A.Shapiro)才指出:“行政法学提出问题并回答问题的时代已经走到了终点。” [23]要赢得行政法学的新生,必须扭转以定型化行政行为为核心的研究思维,调整传统的以立法设定构成要件和程序、以行政复议和行政诉讼为控制手段的分析框架,根据行政任务的特色,发展出多元的、立体的调控模式。行政组织法从设置、运作、财政、人员和监督的分析框架,就是在这种指导思想下的有益尝试。
(三)责任内涵的丰富
受传统行政法基础理论对法治原则狭义理解的影响,我们对责任的认识,在很长一段时间里也局限于某一行政行为违反了法定构成要件或者法定程序所需承担的法律责任,即“概括地讲,行政法律责任是指行政法律规范所规定的一种法律责任”。 [24]然而,当下的公共行政改革,要求行政组织不仅要依据法律开展行政活动,更要在法治框架内力促行政任务的实现。因此,对一个行政组织是否需要承担行政法上责任的判断,不仅应视其有无违反行政法律法规的相关规定,更要结合其所承担的行政任务,是否按期按质地完成。后者的违反,也应成为认定行政法律责任的依据。
此外,对于责任承担的形式,过去的观点将其归纳为“行政惩处和司法惩处”, [25]包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿上的责任。现在看来,这种与定型化行政行为相匹配的责任形式,也需要根据新的分析框架加以丰富与扩张。如基于前述任务、权限、责任三者合一的新型行政组织结构,当某一行政组织未能按照合同实现行政任务时,就可根据合同约定的违约条款,要求其承担相应的法律责任。

甘孜藏族自治州土地储备经营管理暂行办法

四川省甘孜藏族自治州人民政府


甘孜藏族自治州土地储备经营管理暂行办法





  (2004年11月10日州人民政府第10次常务会议审议通过 州人民政府令第1号发布 自2005年2月1日起施行)
  第一章 总则
  第一条 为加强全州土地资源和资产管理,合理利用土地,规范土地市场,增强政府对土地的宏观调控能力,及时提供建设项目用地,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》及有关法律法规的规定,结合本州实际,制定本暂行办法(以下简称本办法)。
  第二条 全州城镇规划区内的土地储备经营管理,适用于本办法。
  第三条 本办法所称土地储备经营,是指土地储备经营机构依据本办法的规定,实施国有土地使用权的收回、收购、储备,对土地进行前期整理,供应土地使用权,实现土地资产保值增值,合理配置土地资源的行为。
  第四条 州、县土地行政主管部门是土地储备经营工作的主管部门。土地储备经营中心具体组织实施国有土地使用权的收回、收购、储备、前期整理和供应工作。
  第五条 州、县相关部门应按各自职责,密切配合土地行政主管部门做好土地储备经营管理的相关工作。
  第六条 本办法的土地收回、收购、储备、经营管理权限,按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第八条规定的土地级次登记管理权限进行管理。
  第七条 土地收购储备经营中心根据土地利用总体规划、城市总体规划、年度用地计划和产业政策制定土地储备供应计划,经土地行政主管部门审核并报同级政府批准后组织实施。
  第二章 储备土地的来源
  第八条 下列土地应收回储备:
  (一)未明确使用权人的国有土地;
  (二)依法收回的荒芜、闲置国有土地;
  (三)依法没收违法占用的国有土地;
  (四)有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用权人未申请续期,或者申请续期未获批准的国有土地;
  (五)因单位迁移、撤销或者其他原因停止使用原划拨的国有土地;
  (六)因公共利益需要使用的土地和实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用,由州、县人民政府指令收回的国有土地;
  (七)公路、矿场等经核准报废的土地。
  第九条 下列土地应收购储备:
  (一)土地使用权转让时,转让价格明显低于市场价格,州、县人民政府行使优先购买权,由土地储备经营中心按土地使用权的转让价格优先收购的土地;
  (二)因单位迁移、撤销或者其他原因调整出的以有偿使用方式获得的国有土地;
  (三)以出让方式取得国有土地使用权后,土地使用权人无力继续开发但尚未构成闲置的国有土地;
  (四)土地使用权人申请州、县土地储备经营中心收购的国有土地;
  (五)其它需要收购储备的国有土地。
  第十条 依法征用农民集体所有的土地。
  第十一条 对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权的处理,按《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》执行。
破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产,在企业破产时,土地使用权由县级以上人民政府批准后予以收回。
企业因迁移、撤销、解散、产业结构调整等原因调整出的以有偿使用方式获得的国有土地,由土地储备经营中心统一进行收购储备。
  第三章 土地储备程序和补偿
  第十二条 按本办法第八条、第十一条二款规定应收回的土地,由土地所在地的土地行政主管部门拟定收回方案报同级政府批准,由土地储备经营中心实施。对其中依法应给予补偿的,由土地储备经营中心拟定补偿方案,经州、县土地行政主管部门审核,报同级政府批准后实施。
  第十三条 按本办法第九条、第十一条三款规定应收购的土地,按以下程序进行收购。
  (一)申请收购。符合土地收购条件的土地使用权人向土地储备经营中心提出申请,填写《国有土地使用权收购申请书》,提供申请收购土地的相关资料。
  (二)权属核查。土地储备经营中心会同有关部门对申请人提供的土地,包括土地及地上附着物权属、土地面积、土地类别、四至范围、土地用途、他项权利等进行实地调查核实。
  (三)费用测算。土地储备经营中心根据收购地块的土地利用现状、土地基准地价和地上建筑物及其他附着物状况进行收购补偿费用的测算。
  (四)拟定方案。土地储备经营中心根据土地权属核查及费用测算结果,拟定土地收购具体方案。
  (五)上报审批。土地储备经营中心将拟定的土地收购具体方案送经土地行政主管部门审核后,报同级政府批准。
  (六)签订协议。收购方案经批准后,由土地储备经营中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购协议》。
  (七)支付补偿。土地储备经营中心按照《国有土地使用权收购协议》约定的收购金额、期限和付款方式,向原土地使用权人支付补偿费。
  (八)交付土地。原土地使用权人根据《国有土地使用权收购协议》规定的期限和方式,向土地储备经营中心交付被收购的土地和地上建筑物及其他附着物。
  第十四条 《国有土地使用权收购协议》包括以下内容:
  (一)土地位置、面积、用途及权属依据;
  (二)土地和地上建筑物及其他附着物补偿费用及支付方式和期限;
  (三)交付土地的期限和方式;
  (四)双方约定的权利和义务;
  (五)违约责任;
  (六)争议的处理;
  (七)其他双方认为需要约定的内容。
  第十五条 土地储备经营中心根据土地利用总体规划和城市总体规划征用农村集体所有的土地,由土地行政主管部门依法按程序征用后移交给土地储备经营中心储备,土地储备经营中心支付相应的征地费用。
  第十六条 按本办法规定应收回或收购土地的补偿,按下列方式确定:
  (一)收回国有土地使用权的补偿。按取得土地使用权时的合法支出确定。其中,无偿划拨的国有土地使用权,不再进行补偿
  (二)收购土地使用权的补偿。由有资质的地价评估机构依据土地基准地价和国家有关规定,按原土地出让的用途、条件、剩余使用年限进行评估,由土地储备经营中心依评估结果,拟定补偿方案,经州、县土地行政主管部门审核,报同级政府批准后实施。
  (三)收回或收购土地上合法的建筑物、构筑物等附着物的补偿。由土地储备经营中心按《城市房屋折迁管理条例》的规定进行补偿和安置。
  第十七条 征用农村集体所有土地的土地补偿费、安置补助费按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》规定予以补偿,青苗及地上附着物的补偿按州、县政府有关规定执行。
  第四章 储备土地整理
  第十八条 储备土地整理包括:
  (一)完成地上建筑物、构筑物等附着物拆迁;
  (二)土地平整;
  (三)完善和建设道路、管线等城市基础设施,增强储备土地的市场吸引力,及时提供建设项目用地。
  第十九条 储备土地开发的整理方案经州、县人民政府批准后,由土地储备经营中心按项目的基本建设程序办理相关手续。
  第二十条 在进行储备土地开发整理时,土地储备经营中心应通过招投标或其他公开竞争方式确定储备土地开发整理的单位。
  第二十一条 土地储备经营中心在原土地使用权人交付土地至储备土地供地前,应加强管理,防止土地闲置。
  第五章 储备土地供应
  第二十二条 储备土地的供应由土地储备经营中心依法拟定供地方案,经州、县土地行政主管部门审查,报同级政府批准后实施。属经营性用地的,必须实行招标、拍卖、挂牌方式供地。
  第二十三条 城市基础设施建设等公益性项目确需使用土地,且符合《划拨土地目录》的,由土地储备经营中心根据同级人民政府的指令,实行按成本价供地或无偿划拨。
  第六章 土地使用权交易
  第二十四条 划拨土地使用权交易必须经州、县土地行政主管部门审查,报同级政府批准,未经批准不得擅自进行交易。
  第二十五条 土地使用权交易一律在州、县土地行政主管部门设立的土地市场依法公开进行,不得搞隐形交易和暗箱操作。凡擅自签订交易协议的,土地行政主管部门不得办理变更审批手续。
  第二十六条 州、县土地行政主管部门要依法加强对土地使用权交易的管理和监督。以协议出让方式取得的国有土地使用权未达到法律法规规定和土地出让合同约定的投资开发条件的不得转让;以招标、拍卖、挂牌出让方式取得的国有土地使用权,在不改变规划条件和土地用途的前提下,可以出租、抵押、入股、联营、联建,在达到出让合同约定开发条件后可以依法转让。
  第二十七条 企业改制中涉及土地资产处置按国家有关法律法规规定办理。
  第二十八条 土地交易由州、县土地行政主管部门统一管理和监督,并向社会公开发布土地交易信息。
  第七章 储备资金管理
  第二十九条 土地储备资金实行独立核算、专户管理。土地储备增值收益(扣除土地储备成本)全额解缴州、县财政。
  第三十条 土地储备资金主要有以下来源:
  (一) 国有土地使用权有偿使用收入的40%提取;
  (二)政府筹措资金;
  (三)银行贷款。
  土地储备贷款的申请,由土地储备经营中心分项目向同级土地行政主管部门和财政部门提出,经批准后实施。储备土地的供地收入应优先用于偿还贷款,贷款利息先从土地使用权出让金中拨付,结算时贷款本息列入土地储备成本。
  第三十一条 州、县财政、审计、监察等部门应加强土地储备资金使用的监督,确保资金的安全和正常使用。
  第三十二条 土地储备资金的使用和管理,由州财政部门与州土地行政主管部门共同制定。
  第八章 法律责任
  第三十三条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,由州、县土地行政主管部门依法责令限期交还土地,并可依据  《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定,处以罚款。
  第三十四条 土地储备经营中心未按协议规定支付收购土地补偿费的,原土地使用者有权解除收购协议,并可要求土地储备经营中心承担违约责任。
  第三十五条 原土地使用权人未按收购协议交付土地及地上建筑物、构筑物及其他附着物的,或者在交付土地的同时,擅自处理其地上建筑物、构筑物等附着物的,土地储备经营中心有权要求原土地使用权人限期改正,并继续履行协议。原土地使用权人逾期不履行的,土地储备经营可依法向人民法院起诉。
  第三十六条 以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,移送司法机关处理。
  第三十七条 土地储备经营中心工作人员在土地储备经营工作中玩忽职守、滥用职权、循私舞弊或利用职务便利,索取或非法收受他人财物,视情节给予相应的行政处分;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。
  第九章 附则
  第三十八条 城镇规划区外的土地储备经营管理参照本办法执行。
  第三十九条 本办法应用中的具体问题,由甘孜州国土资源局负责解释。
  第四十条 本办法自2005年 2 月 1 日起施行。




国务院办公厅转发民政部等部门关于加强行政区域界线管理工作意见的通知

国务院办公厅


国务院办公厅转发民政部等部门关于加强行政区域界线管理工作意见的通知

国办发〔2005〕47号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  民政部、科技部、国家民委、公安部、监察部、财政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘局《关于加强行政区域界线管理工作的意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

                        国务院办公厅
                      二○○五年九月二十三日



关于加强行政区域界线管理工作的意见

民政部 科技部 国家民委 公安部
监察部 财政部 国土资源部 水利部
农业部 林业局 海洋局 测绘局


  行政区域界线是国家依法实施分级行政管理的重要依据。1995-2002年,国务院组织勘定了省、县两级陆地行政区域界线,基本上解决了引发大量争议并长期困扰各地的行政区域界线不清问题。2002年7月,国务院公布了《行政区域界线管理条例》,我国行政区域界线管理工作进入依法治界轨道。但是,目前行政区域界线管理工作仍存在一些问题,有的地方对界线管理工作不够重视,界线管理的分工协调机制不健全;行政区域界线附近地区纠纷时有发生,有的甚至还比较严重,造成了人员伤亡和财产损失,以及不良的社会影响。
  为解决上述问题,保障行政区域界线附近地区群众正常的生产生活秩序,地方各级人民政府和各有关部门必须充分认识界线管理工作的重要性,全面贯彻实施《行政区域界线管理条例》和有关政策法规,切实加强界线管理工作,不断提高界线管理工作的法制化、规范化和科学化水平,维护界线附近地区稳定,促进界线附近地区经济社会顺利发展。为此,现就有关工作提出以下意见:
  一、认真开展行政区域界线联合检查,消除界线纠纷隐患
  行政区域界线管理是政府的一项重要职能。地方各级人民政府要把界线管理工作摆上重要议事日程,及时研究解决工作中的重大问题,确保界线附近地区稳定。要按照《行政区域界限管理条例》有关规定,精心安排部署,认真组织开展界线联合检查,消除争议隐患。要宣传、贯彻和落实好法定的行政区域界线,加强对界桩的管护,及时修复损毁的界桩,组织好界线其他标志物及与界线有关的地物、地貌变化情况的修测工作,及时纠正和查处违反《行政区域界线管理条例》的行为和事件。省、自治区、直辖市之间的行政区域界线管理经费纳入省、自治区、直辖市政府财政预算;自治州、县(自治县)、市、市辖区之间的行政区域界线管理经费纳入自治州、县(自治县)、市、市辖区政府财政预算。中央财政将加大对财政困难地区转移支付力度,增强这些地区的财政保障能力。对联合检查中发现的未经毗邻的有关地方人民政府同意并依法办理审批手续,越界开发建设或从事生产经营等活动的,要及时妥善解决。
  要根据国家有关法规和有关地方人民政府签订的行政区域界线协议书,妥善处理容易引发纠纷的跨界资源管理问题。对在国家土地详查过程中双方已达成协议的,按照协议确定跨界资源范围,明确管理、使用方式;双方没有达成协议的,要抓紧依法确定跨界资源范围,明确管理、使用方式。对于界线附近地区各方共同使用的道路、不可分割的建筑物及其他资源,有关主管部门要切实维护各方的合法权益,保护共同使用现状,避免引发资源纠纷。在界线河流、湖泊开发利用水资源、防治水害,有关各方要严格遵守《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等法律法规的有关规定,切实维护相邻地区的合法权益,避免引发水事纠纷。各地方人民政府要密切关注界线附近地区生产建设中出现的新情况、新问题,防止引发纠纷。
  二、明确职责,密切配合,共同维护行政区域界线附近地区稳定
  国务院勘界工作联席会议负责协调处理界线管理工作中的重大问题,向国务院提出制定界线管理工作的方针、政策及省际行政区域界线纠纷的处理意见。民政部负责国务院勘界工作联席会议的日常工作,联席会议其他成员单位根据有关法律法规和国务院赋予的职能,承担与本部门职能相关的省际行政区域界线纠纷的处理,共同维护界线附近地区的社会稳定。民政部门要按照《行政区域界线管理条例》的规定,认真做好行政区域界线管理的各项日常工作,及时处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的争议,及时向有关部门提供勘界成果,组织行政区域界线管理工作联合调研,及时通报界线管理工作有关情况。科技部门要对勘界成果及界线管理信息化建设给予政策指导和技术支持。民族事务部门要做好界线附近地区少数民族干部群众的思想工作,及时化解矛盾,促进民族团结。公安部门要及时查处和坚决打击利用界线纠纷进行的违法犯罪活动。监察机关要对执行界线管理任务的国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员实施监察,及时查处失职、渎职行为。财政部门要把界线管理经费纳入政府财政预算,为开展界线管理工作提供保障。国土、水利、农业、林业、海洋等部门要及时依法处理界线附近地区资源管理使用方面的纠纷。测绘部门要加强界线测绘的管理,及时提供界线测绘技术保障和测绘成果资料。有关部门要各司其职、各负其责,共同维护界线附近地区的社会稳定。
  三、完善制度,建立健全维护行政区域界线附近地区稳定的协调处理机制
  各级地方人民政府和有关部门要建立完善行政区域界线附近地区纠纷应急处理机制,妥善处理群体性界线纠纷事件。发生纠纷时,争议双方当地人民政府及有关部门必须立即派人到现场,并组成联合工作组,现场办公,及时处置,防止事态扩大和矛盾激化,同时将有关情况和处理结果报告争议各方的上一级人民政府。
  界线毗邻地方人民政府及其有关部门可通过建立联席会议制度等途径,定期召开会议或相互走访,加强沟通,加深理解,促进协作,增强团结。毗邻各方有关对口部门要对各自掌握的界线纠纷动态、预防和调解处置工作的经验及问题等,及时进行交流。有关地方人民政府要经常组织力量深入基层,了解群众关注的热点、难点问题,及时掌握各类纠纷苗头。对发现的界线纠纷要高度重视,通过共同协商,制订工作方案和调解处置措施,落实责任,及时处置。界线附近地区要建立健全群防群治的治安联防体系,通过组建治安联防队伍、召开治安联防工作会议、案件通报协查和联合打击跨界犯罪、收缴非法枪支等方式,联合开展整治工作,形成相互支持、密切配合的社会治安综合治理格局。在少数民族地区,可以建立政府为主导、吸收当地有影响的少数民族代表参加的社会治安协调机制。
  四、加强宣传,营造良好的行政区域界线管理环境
  各地区、各有关部门要通过多种方式和途径,加大《行政区域界线管理条例》和有关政策法规的宣传力度。一要宣传勘界和界线管理工作的重要意义,使干部群众充分认识到勘界成果来之不易,增强大局意识。二要宣传界线管理工作和有关政策法规,使干部群众维护法定行政区域界线的严肃性和权威性,自觉遵守划定的界线。三要宣传界线管理工作的先进典型,通过示范引导、专项检查等多种形式,促进界线管理工作水平的提高。