关于个人国际法主体地位的理论问题的探讨
陈业华
一、导语
对于个人是否具有国际法主体地位，在国内外的国际法学界是颇有争议的。随着全球化趋势的日益强烈及科学技术进步，各国之间在政治、经济、科学技术、文化、宗教等其他人类活动领域交流更加频繁，伴随而来的国际关系所涉及的领域越来越广，国际法也产生了鲜明的变化：冷战体制的结束促进了求助第三方司法解决的发展，国际法规则体系变得庞大，其所涉及问题范围明显的处于扩展之中。它调整的跨越国界的关系，不仅包括国家之间的关系，还包括国家与其他国际法主体之间以及其他国际法主体彼此之间的关系……我们这个世界全球化的程度越高，我们为了共同的利益彼此之间相互信赖的程度就越高，国家作为唯一国际法主体的垄断程度就更加削弱。正如学者阶层人的国际组织的主体资格，而个人（包括法人）的国际法主体地位随着实践发展而极突出地表现出来，极大的侵蚀这传统的国际法主体理论，这是国际关系发展的必然结果。一切，就使得对个人的国际法主体地位的深入研究，和对传统的国际法主体理论的重新审视成为必要，本文笔者你就关于此问题作一番肤浅的探讨，以求教于同仁。
二、一些国际条约中的规定
大凡持反对个人的国际法主体地位的学者大多会提到的一条，即“在法院{国际法院}得为诉讼当事国者，限于国家。”就是用对国际法院管辖权来论证国际法主体限于国家说。第一次世界大战后，只有国家才是主体的传统定义稍微扩大到包括国际组织{指政府间}，即使如此，它们具有的也是非常有限的权利，而对个人仍是“大致和国内法对待动物一样，即禁止虐待动物的规则并不是赋予动物任何权利”。1960年，欧洲人权法院开始运作，它不仅允许欧洲人权公约的缔约国在斯特拉斯堡对违反公约的行为提出诉讼，同时适用于个人状告国家提供了一个场所。《联合国海洋法公约》，国际捕获法庭，纽伦堡军事法庭审判，中美洲法院等区域性地方法院审判……这些显著的变化，意味着国际社会中多边合作“超越两国的范围，通过地区性的乃至普遍性的国际组织来进行………国际组织就成了与国家有区别的一定的法律主体的承担者，而且通过调整个人生活关系，是历来埋没于国家之中的个人作为法律的主体性也有限制地得到承认，这些都是现代国际法结构面临的变化”。
这里笔者仅就反对者的论点提取一点看法。因为其在反对者论点当中所起的影响最大 ，就是我们在读国际法院规约第34条规定“在法院得为诉讼当时者，限于国家”是，也不禁在心里接受，毕竟这是来自联合国的权威机构。但我们必须认清的事实，即国际法虽是联合国的机构，但只是一部分，国际司法机构还有国际海洋法庭（The International Tribunal For The Law Of The Sea），以及区域性司法机构如中美洲法院、欧共体法院、欧洲人权法院、美洲人权法院等，并且不能忽视该《国际法院规约》签订的背景，正如柳炳华先生所指出的“国际法主要是用于国家间关系，这并不是因为国际法是国家之间的法律，而是当时国际社会的结构是国家间的并列体制”，这种体制下，1946年根据联合国宪章成立，不论其时代局限，但具体局限就不得不正视，即以美国的“康纳利修正案”为例，其与《国际法院规约》第三十六条第六款的冲突，但国际法院却没有宣布美国所作的保留无效，而这个著名的康纳利修正案（Connally Amendment），不啻推翻了国际法院的强制管辖权，实在是大大的削弱了国际法院维持国际和平的效力。
康纳利修正案(Connally Amendment)，是对《国际法院规约》中第三十六条规定。本规约各当事国的随时声明关于具有下列性质之一切法律争端，对于接受同样义务之任何其他国家，承认法院之管辖为当然而具有强制性，不须另订特别协定：（1）条约之解释（2）国际法之任何问题（3）任何事实之存在，如经确定即属违反国际义务者。（4）因违反国际义务而应予赔偿之性质及其范围。各国对这一条款，即任意条款（Optional Clause）所作出的保留，美国保留最为显著，颇长但最要紧的有一句话是，“凡属与大体上在国内管辖权范围以内的事件有关的争端”，都不受国际法院的管辖，至于是否属于国内管辖权的范围，“由美国决定之”。（全文是Document United States /International Court Of Justices 5,Department Of States Bulletin,第15卷，第375号【1946年9月8日】P452）。仅就这一款可见，但修改确有困难重重，而不得为之。在这里，笔者还要列举一组数据，就是从1946年到1984年国际法院说受理的诉讼案所牵涉的国家，其中“英国美国——11案，法国——9案，苏联——4案……”英美法苏四国牵涉最多，其次是欧洲和拉丁美洲国家，非洲国家又次之，亚洲国家最少，这虽表明亚洲国家国际法学不发达，但也从另一方面可以看出国际法院的规约在各国中的威信还是有所折扣，当然近几十年来发展就有所改观了，但这不争的事实现实也不容忽视。因此，不能依次作出推断国家唯一主体的理由，并且在国际社会实践中国际组织的主体地位出现就给这统治国际法学界长达三世纪之久观点打了一闷棍。
三 一般性主体与特殊性主体
国际法主体的案件在国际法学界里也没有取得一致的意见，但又很默契的形成了所谓的“通说”即（1）有参加国际法律关系的能力，即使有与同法律制度承认的其他主体建立法律关系的能力（2）有直接承受国际权利义务的能力，这两个条件就避免了部分学者的国际政治关系观念中的平等实体说和不合理性说，也就为个人在实践中取得主体地位，更为在理论上正确反映客观实践作了铺垫
在这里，笔者仅就个人的主体性地位的确立的充分性和不足性。充分性就是存在的理由，即国际法，乃至国际社会越趋确认其个人与法人的国际法主体的实践根据：
一、个人国际法主体地位不会削弱国家对个人的控制，虽然法人（当然特指的跨国公司，如石油等）也可能石油和国家一样强大的权力，但这些石油公司不是把特许权给予特权国家的法律管辖，而给予特许国如果让特许权受他国法律管辖这可能感到丢脸，最后只得把该特许权交受国际法管辖。此类事例并没有排除国家主权，国家相比于个人（法人），其影响与实力也难以为个人望是“项背”，其剥夺或侵占国际法上个人权利，虽然有事遭到社会权力的监督或抵抗，仍时而不了了之，服务于其国家对个人的利益的控制；
二、诸多国家的国内法体系采取的国际法之于国内法的一部分，如原联邦德国1949年的意志联邦共和国宪法第25条规定：“国际公法的一般规定乃是联邦法律的组成部分，他们位于各项法律之上，并直接构成联邦国土上居民的权利和义务。”词以及表明国家把一部分权力放在国际法体系中直接赋予更符合当前国际发展趋势，国际法也将上升到国内法的水平；
三、个人的国际法主体确立，符合人民主权和契约理论这一现代政治原则，即个人
的权利和义务的实现不会由国家政府所左右，在国际社会发展合作中，某个人的利益损害，该国政府可能会因为国力的弱小，或该国与侵害国的利害关系等诸因素而不予以保护或伸张，如此，个人直接参加对等诉讼，既为个人利益损害的修复性有保障，也为国家利益或国际威信不受影响，皆利皆欢喜！
四、个人尤其是无国籍人以及有违法国国籍的人的权力保护，因为任何国家都没有
权利去支持这种赔偿请求的资格，这是由任何国家都不能有效的声明。这些人受到伤害，该国的权利也受到影响。现代国际法的长足发展与进步，而给予该类个人的权利保障；
五、个人的主体地位也与非政府组织一样，因为某些非政府组织的成员为一国内部
的民间团体甚至个人成员，也当然牵涉到一人制公司的问题，随着国际间交流越来越频繁，国际关系涉及的领域越来越广，个人或法人的参与也有利于国际社会的发展。如《联合国海洋法公约》中的规定就是促进对海底资源的开放和利用；
六、当前国际秩序所表现出来的自由和无秩序的国际秩序，其容忍了多样化的政治体制并存，民主所达成的不同程度的共识，其并不排斥不同的声音，也极有利于个人或法人的主体地位及其权利的伸张。
不足性，即表现在其局限，有限范围内，如部分学者主张的部分国际法主体，而不是在整个国际发领域拥有主体的资格。由此，笔者从法理角度提出了国际法主体划分为两类：一般性主体和特殊性主体。这既是从有利于国际法主体理论的有序化出发，又是有利于确定个人国际法主体地位范围而言的。一般性主体包括国家，而特殊性主体包括国际组织（当然有政府间组织与非政府间组织之分），争取独立的民族以及个人与法人。
M、阿库斯特教授指出，证明个人（法人）的国际法主体地位，必须能够明确个人与公司所取得法律人格确切的范围。所以，下面拟就个人与法人在国际刑法，国际环境法等方面（即范围）来确定：
（1） 国际刑法
国际刑法已成为一门独立的学科的主要标志是对国际关系中最重大的问 题——战争与和平问题，在二战后的——。《国际刑事法院规约》是于1998年6月15日至7月17日在意大利罗马召开，并于7月17日联合国代表外交会议的1201赞成，美国中国等7票反对。21票弃权通过，序言部分13篇共128条。国际刑事法院设在荷兰海牙，摘掉长起诉过程中，个人享有的权利：不被强迫自己有罪或认罪，不受任何形式的强迫，胁迫或威胁，不受酷刑，或任何其他形式的残忍不人道的有辱人格的待遇或处罚；在询问语言不是改人说通晓和使用的语言时，免费或的合格口译员的协助以及为求公正需要的文件译本；不得被任意逮捕或羁押。在此国际刑事法院规约中规定被告人的权利中也有类似的条文，以确保审判过程中被告人（个人或法人）的权利的不受侵犯，还规定了对被害人和证人的保护即参与诉讼的措施。1993年5月25日，联合国安理会决定成立的前南斯拉夫问题国际法院，《关于前南斯拉夫问题国际法庭规约》类似规定（第21条）并在国际刑法中司法制度重大新发展——设立上诉制度，即被审判庭定罪的人或者检察官认为，由于法律问题的错误导致判决无效或者由于实施的错误引起判决的不公正，应向上诉庭提出上诉，上诉庭可以确认推翻或者修改审判庭的判决（25条）。从上诉条文中可以看出在国际刑法中个人被赋予的权利（当然有义务，如个人的刑事责任的法律后果——惩罚。既包含有死刑、无期徒刑、有期徒刑），都是由国际刑法直接规定（这里可能涉及到国际法语国际刑法的问题，但限于篇幅不作详细论述，参见——主编的《国际法问题研究》等），亦可从中得出：个人（法人）在国际法中的主体地位确立，亦即国际法赋予的法律人格而享有国际法主体地位。
（二）国际经济法
国际经济法是调整国际法主体之间经济关系的国际法规范，是国际法分支，这种概念在国际经济法学说中属于狭义说，在此学说中私人的主体地位得到了学者的进一步肯定。在奥地利霍亨威尔登教授著的《国际经济法》中提出了如果忽视跨国公司或者政府与他国之间的合同就不能妥善处理面临的国际现实问题；非政府组织的一些活动和自然人的行为在国际经济生活中也是有重要的意义等观点支持应遵循国际法注意的种类，扩大为包括私人的现代原则。1983年《中华人民共和国和德意志联邦共和国关于促进和相互保护投贸的协定》第一条第三款，“投贸者”是指“具有有中华人民共和国国籍的自然人”和“在本协定有效范围内有住所的德国人”，显知自然人的合理地位的得到法律承认。在《中华人民共和国宪法》第18条1款也有类似的规定，法人，自然人成为特定国际经济法律的主体，也有其权利能力的范围。
（三）国际人权法
人权进入国际法的领域，实际上是在二战法西斯铁蹄的蹂躏下催生出来的，国际法上的人权是指受国际法保护的人或者人的集合体所享有或应享有的权利。《世界人权宣言》中具体规定了个人（即其享有且称之为法人）的权利，又基本权利，司法权利，人身权利，公民和政治权力，经济社会文化权利。《欧洲人权公约》中第25条第1款：个人投诉可以由声称是公约中规定的权利……被侵犯的受害者的任何个人，非政府间组织或者一群个人提出，这种侵犯据称是某一缔约国行为，而该国已接受委员会对其所收到的这种投诉具有管辖权。“又”……虽然申诉人仍然无权向法院递交案件，但是案件一但提交新的规则为了达到一切际目的给予了个人与委员会和缔约国对诉讼程序所享有的类似的地位。随着国际人权法发展，越来越多的政府间组织建立了法律机构，使个人，团体和非政府组织可以提交人权指控；而在萧亚平教授的（当代国际法伦）中引出来的，公约缔约国。条约还规定：条约条文不得解释为个人有权从事活动或实行行为，破坏本公约确认的任何权利和自由，或限制此种权力或自由逾越本公约规定之程序，来证明个人享受的权利保障受条约和国家的限制，笔者认为，该公约特别指出的“不得解释为个人有权。。。。”更是强调，也同样可换作国家，并且受条约的限制，这也是国家正式主体也必须遵循的，并且如此推理，如国家亦受超国家的限制，也可以否认国家正式主体吗？所以，个人和法人以公约享有权利，使公约的权利的义务“受益”者 ，也就有理由成为国际法主体。
（四）国际环境法
国际环境保护法律关系的主体是该法律关系参与人或者当事人。主体在该法律关系忠诚当着保护自然环境的责任，同时又享有法律规定的环境权益 .传统观念认为主体主体主要是由主权国家，政府间国际组织或国际机构，而未包含个人与法人。随着环境保护的日趋重要，《人类环境宣言》（1972），《内罗毕全球环境状态宣言》（1982），《世界自然资源保护大纲》（1975）等全世界多区域的环境保护立法出台，学者逐渐认识到自然人和法人在环境保护方面的作用和地位。1982年5月联合国环境规划署理事会特别会议通过的《内罗毕宣言》〉第9条指出：“所有企业，包括跨国公司在内，在采用工业生产方式或技术以及在将此种方法和技术出口到别的国家时，都在考虑其对环境的责任。在这方面，及时而充分的立法活动也很重要。”由于环境是全人类所共有的，所有在环境方面的问题商容易造成不同国家的自然人和法人的环境保护法律关系上的纠纷，这是污染行为的造成者和受害者，以及而承担此种权利义务者均为自然人和法人是分不开的。并且法人和自然人在国际关系实践中都承担过此责任，且也有权力向污染施行人要偿。如1983年11月25日，巴拿马籍“东方大师”号油轮运载原油在我国沙礁触礁，露出原油3343吨，造成我国青海港及其附近海域污染，中国人民保险公司青岛分公司向油轮的船东保险协会索赔，后作为法人的该协会做出3775万元的人民币赔偿。赋予自然法人的主体性地位当然是有条件的，有限制的。尤其在环境保护过程中，它所牵涉的范围比较广泛，是有利于其树立责任感，加强对国际环境方面的监督与保护。”地球只有一个是属于整个人类的，适当的承认他们的资格，如在国际环境保护中发挥着主要作用的个人或者团体，国际自然保护协会更易于发挥国际社会闲散资金、人力去保护共有的环境，也是促进国际社会朝着健康方向前进的不可小视的生力军。
（五）国际争端法
国际争端法的概念在国际法学界也有广义和狭义之分，即狭义指国际法主体之间，主要是国家之间，由于在法律上或事实上意见不一致，或政治利益的冲突所产生的争执。广义指的是不仅包括国与国之间的争端，国家与其他国际法主体之间的争端，而且包括以国家为一方，以另一国的自然人、法人或其他非主权实体为另一方，两者之间产生的争端。这里笔者支持广义说，学者大多认为一国与他国的自然人或法人发生争端属于国际司法范畴，但是在现代国际法实践中，越来越把此类争端看作为国际法主体之间的争端。如承认人是国际法主体的重要条约《解决国家与他国公民间投资争端公约》就有明例。《联合国海洋法公约》第一十一部分第一百五十三条和第五节中的第一百八十七条，以及法庭规约三十七条都指出：“作为合同当事各方的缔约国、管理局或企业部、国营企业以及自然人和法人之间关于下列事项的争端……有缔约国或国营企业、或在缔约国担保下具有缔约国国籍或有这类国籍或其公民有效控制的自然人或法人，或符合本部分和附件三规定的条件的上述各方……”国际司法机构的诉讼当事方限于主权国家的情况已有改变。1928年国际常设法院在“但泽法院管辖权问题”的咨询意见中明确承认：国家可以有条约明文规定给与个人与直接权利，这种权利不事先由国内法加以规定就可以存在，为个人直接行使。这种情况下个人与法人之所以获得主体资格的理由在前已作解释，这里不再赘述。
虽然，个人与法人的区别存在也导致其主体范围的大小之分，和法人就有个人在条约法中的缔约能力所不备的。而国际法的范围广泛，且在国际社会的发展过程中，这种个人与法人受国际法的约束规则比较少，甚至是少有的例外，但就笔者所说，择其要范围的指出，而随着国际社会的发展也必然出现更多的领域，更大范围内的例子。
另外，个人与法人的主体资格是与国际社会相关的，自由的国际秩序不完善到有组织的社会发展，必然促进国际法的制度的完善，甚至有学者预言：“国际法将发展到上升到国内法的水平。无需区分国内法与国际法，国际法律制度越发展，国际法直接适用个人的机会就越多。并且在国际社会中各国经济的蓬勃发展，形成一种相互制衡的局面，以及各国寻求和平发展的同时，我们也有必要在国际社会中通过法律手段建立一种势力制衡术，来平衡补充国际实体与个人的实力不相称，虽然个人与法人的局限不可能在组织法、领土法、外交法等领域参加，具备其主体，但是作为特殊性主体的地位，就依赖这种制衡，而通向发展与完善之路，促进国际社会与人类的完善发展。
参考文献：
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l 《国际法》上卷 [韩]柳炳华著 朴国哲 、朴永姬译 中国政法大学出版社1995年版
l 《现代国际法概论》[英]M·阿库斯特 汪?等译 中国社会科学出版社1981年版
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l 《国际经济法导论》曾华群著 法律出版社1997年版
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l 《国际环境法》韩健、陈立虎著 武汉大学出版社1992年版
国务院关于落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知
国务院
国务院关于落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知
国发[2006]29号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各有关部委、各直属机构：
十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻了科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，反映了中华民族的共同愿望和根本利益，是“十一五”时期我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。确保《纲要》顺利实施，完成《纲要》提出的主要目标和任务，对今后五年我国经济社会发展转入科学发展轨道、走上社会和谐之路，进而实现全面建设小康社会的宏伟目标具有十分重要的意义。为切实做好《纲要》实施工作，国务院决定按照职责分工将《纲要》提出的主要目标和任务分解落实到各地区、各部门。现就有关事项通知如下：
一、分工原则
实现《纲要》确定的目标和任务，应主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用；同时，政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源，保障《纲要》的顺利实施。
（一）明确政府职责和市场功能。充分体现政府与市场在《纲要》实施中的不同功能，对涉及需要政府履行职责的目标和任务进行分解；对依靠市场主体自主行为实现的目标和任务，不作分解。
（二）落实责任主体。依据各部门的职责分工，将《纲要》主要目标和任务分解落实到相关部门；同时，将耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少三个约束性指标直接分解落实到各省、自治区、直辖市。
（三）突出主要目标和重点任务。围绕科学发展和建设社会主义和谐社会的主题，紧扣《纲要》提出的发展目标和战略任务，明确具体措施和工作要求，并从规划、指标、法律、政策、项目、改革等方面进行落实，切实保障《纲要》主要目标和任务顺利完成。
二、责任主体及工作分工
按照上述原则，明确落实《纲要》的约束性指标、重大工程和项目、重大改革、重大政策、重要规划以及相关法律法规的责任主体及其工作分工，具体如下：
（一）约束性指标。
《纲要》确定的约束性指标，具有法律效力，各地区和各有关部门必须确保完成。
1. 约束性指标的责任部门
全国总人口控制在136000万人。（人口计生委牵头）
单位国内生产总值能源消耗降低20%。（发展改革委牵头）
单位工业增加值用水量降低30%。（发展改革委、水利部牵头）
耕地保有量保持1.2亿公顷。（国土资源部牵头）
主要污染物排放总量减少10%。（环保总局牵头）
森林覆盖率达到20%。（林业局牵头）
城镇基本养老保险覆盖人数达到2.23亿人。（劳动保障部牵头）
新型农村合作医疗覆盖率提高到80%以上。（卫生部、财政部牵头）
抓好其他重要指标的落实。（各有关部门按职责分工负责）
2. 约束性指标的地区分解。
各省、自治区、直辖市要确保完成国家下达的耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低和主要污染物排放总量减少的指标，具体指标任务另行下达。（发展改革委、国土资源部、环保总局按职责分工负责）
3. 建立约束性指标的公报制度。
每年定期公布全国和各地区耕地保有量情况。（国土资源部、统计局负责）
每年定期公布全国和各地区单位国内生产总值能源消耗降低情况。（统计局、发展改革委、能源办负责）
每年定期公布全国和各地区主要污染物排放总量减少情况。（统计局、环保总局、发展改革委负责）
4. 建立约束性指标考核制度。
将约束性指标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，并将耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少指标纳入对各地区领导干部的政绩考核。（人事部配合中央有关部门落实）
（二）重大工程和项目。
对《纲要》确定的重大工程和项目，发展改革委要做好规划编制和统筹协调工作，国务院各有关部门要根据项目性质，区分投资主体，抓好组织实施和监督评估工作。
1. 新农村建设重点工程。
优质粮食产业工程和大型粮棉油生产基地。（农业部、发展改革委、财政部、水利部按职责分工负责）
农村沼气工程、沃土工程、植保工程、种养业良种工程、农产品质量安全检验检测体系。（农业部牵头）
大型灌区续建配套改造和中部四省大型排涝泵站改造工程、农村饮水安全工程。（发展改革委、水利部牵头）
农村公路工程。（交通部牵头）
送电到村和绿色能源县工程。（发展改革委牵头）
“万村千乡市场工程”。（商务部牵头）
农民体育健身工程。（体育总局牵头）
动物防疫体系。（发展改革委、农业部、林业局、质检总局负责）
农村医疗卫生服务体系。（卫生部牵头）
农村计划生育服务体系，“少生快富”工程。（人口计生委牵头）
农村劳动力转移就业服务体系。（劳动保障部牵头）
建立电信普遍服务基金。（信息产业部、财政部负责）
加强农村气象服务。（气象局负责）
2. 高技术产业工程重大专项。
集成电路和软件、新一代网络、先进计算、生物医药、民用飞机、卫星应用、新材料等重大专项。（发展改革委、国防科工委、信息产业部等部门按职责分工负责）
3. 装备制造业振兴的重点。
大型高效清洁发电装备、超高压输变电设备、大型乙烯成套设备、大型煤化工成套设备、大型冶金设备、煤矿综合采掘设备、大型船舶装备、轨道交通装备、环保及资源综合利用装备、数控机床等自主研发和国产化。（发展改革委牵头）
4. 能源工业重点工程。
大型煤炭基地，煤炭液化示范工程，大型超超临界电站和大型空冷电站，单机60万千瓦级循环流化床电站，整体煤气化燃气-蒸汽联合循环电站工程，大型煤电基地，金沙江、雅砻江、澜沧江、黄河上游等水电基地和溪洛渡、向家坝等大型水电站，百万千瓦级核电站，西电东送三大输电通道和跨区域输变电工程，进口液化天然气，国家石油储备基地，西油东送、北油南运成品油管道，第二条西气东输管道及陆路进口油气管道，30个10万千瓦级以上的大型风电项目，秸秆和林木质电站。（发展改革委牵头）
5. 原材料工业重点项目。
曹妃甸等钢铁基地，炼化一体化基地，百万吨级尿素基地，云南、贵州、湖北磷复肥基地和青海、新疆钾肥基地，中药资源基地，林纸一体化工程。（发展改革委牵头）
6. 交通基础设施重点工程。
统筹规划、合理布局交通基础设施，做好各种运输方式相互衔接。（发展改革委牵头）
重点客运专线、城际轨道交通和煤运通道。（铁道部负责）
国家高速公路网，沿海港口中转运输系统和集装箱系统，长江、珠江口出海航道工程，重要内河航道治理和港口建设工程。（交通部负责）
扩建、迁建和新建一批机场。（民航总局负责）
7. 节能重点工程。
低效燃煤工业锅炉（窑炉）改造工程，区域热电联产工程，余热余压利用工程，节约和替代石油工程，电机系统节能工程，能量系统优化工程，建筑节能工程，绿色照明工程，政府机构节能工程，建设节能监测和技术服务体系。（发展改革委牵头）
8. 循环经济示范试点工程
循环经济示范企业和产业园区，再生资源回收利用市场和加工示范基地，再生金属利用示范企业，废旧家电回收利用示范基地以及再制造示范企业。（发展改革委会同环保总局等部门负责）
9. 生态保护重点工程。
天然林资源保护工程，防护林体系建设工程。（林业局负责）
湿地保护与修复工程。（林业局、水利部、农业部、海洋局按职责分工负责）
退耕还林还草工程。（西部开发办、林业局、农业部按职责分工负责）
退牧还草工程。（西部开发办、农业部负责）
野生动植物保护及自然保护区建设工程。（林业局、环保总局等部门按职责分工负责）
京津风沙源治理工程，青海三江源自然保护区生态保护和建设工程，水土保持工程，石漠化地区综合治理工程。（发展改革委牵头）
10. 环境治理重点工程。
重点流域水污染治理工程，燃煤电厂烟气脱硫工程，医疗废物及危险废物处置工程，核与辐射安全工程，铬渣污染治理工程。（环保总局牵头）
11. 水资源调配工程。
南水北调东线和中线一期工程。（南水北调办牵头）
12. 重大科技专项与重大科技基础设施。
核心电子器件和高端通用芯片及基础软件、极大规模集成电路制造技术及成套工艺、新一代宽带无线移动通信、高档数控机床与基础制造技术、大型油气田及煤层气开发、大型先进压水堆及高温气冷堆核电站、水体污染控制与治理、转基因生物新品种培育、重大新药创制、艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治、大型飞机、高分辨率对地观测系统、载人航天与探月工程等重大科技专项。（科技部等有关部门按国务院文件确定的职责分工负责）
重大科技基础设施。（发展改革委牵头）
知识创新工程。（中科院负责）
继续实施“863”和“973”科技计划。（科技部牵头）
13. 教育发展重点工程。
西部地区农村寄宿制学校建设工程，农村中小学现代远程教育工程，中西部农村初中改造工程，职业教育基础能力建设工程，高等教育“211”和“985”工程。（教育部、发展改革委、财政部负责）
14. 人才培养重点工程。（人事部等部门配合中央有关部门落实）
15. 公共服务重点工程。
社会救助工程，社会福利工程，社区服务工程，爱心护理工程。（民政部牵头）
公共卫生工程。（卫生部牵头）
防洪减灾工程。（水利部牵头）
安全生产应急救援工程，重大事故隐患治理工程。（安全监管总局负责）
国家灾害应急救援工程。（民政部牵头）
基层政法基础设施工程。（发展改革委牵头）
16. 公共文化建设重点工程。
广播电视村村通工程，“西新工程”，农村电影放映工程。（广电总局牵头）
文化信息资源共享工程，乡镇综合文化站建设工程。（文化部牵头）
重大文化自然遗产保护工程。（发展改革委、文物局、建设部等部门按职责分工负责）
重大文化设施工程。（文化部牵头）
（三）重大改革任务。
发展改革委要加强对有关改革任务的总体指导和统筹协调，各有关部门要明确各项改革的进度安排，制定切实可行的工作计划，不失时机地加以推进。
1. 行政管理体制改革。
推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批。（国务院审改办牵头）
深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工；加快推进事业单位分类改革。（中央编办牵头）
加强对行政执法的监督，建立执法责任追究制；推行政府问责制，完善行政赔偿制度。（法制办、监察部、人事部负责）
健全企业投资项目核准制和备案制，建立政府投资项目决策责任追究制。（发展改革委牵头）
2. 完善基本经济制度。
优化国有经济布局；完善国有资本有进有退、合理流动的机制；建立健全国有资本经营预算；建立健全企业经营业绩考核和企业重大决策失误追究等制度。（国资委牵头）
建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产监管体制。（财政部牵头）
按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业管理体制改革。（发展改革委牵头）
积极稳妥地推进铁路体制改革，加快铁路投融资体制改革。（发展改革委牵头）
深化电力体制改革。（电力体制改革工作小组负责）
深化石油、邮政、烟草、盐业体制改革。（发展改革委牵头）
深化电信体制改革。（信息产业部牵头）
深化民航体制改革。（民航总局牵头）
深化市政公用事业改革。（建设部牵头）
进一步消除制约非公有制经济发展的体制性障碍和政策性因素；进一步落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施等领域；实施中小企业成长工程；改进和加强对非公有制企业的服务和监管。（发展改革委牵头）
3. 财政税收体制改革。
调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。（财政部牵头）
加快公共财政体系建设；完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制；改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度。（财政部牵头）
继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革；建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计改革；完善非税收入管理制度，规范对土地和探矿权、采矿权出让收入的管理。（财政部牵头）
加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性。（审计署牵头）
在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型；调整消费税征收范围；适时开征燃油税；调整营业税征税范围和税目；完善出口退税制度；统一各类企业税收制度；实行综合和分类相结合的个人所得税制度；改革房地产税收制度；改革资源税制度；完善城市维护建设税、耕地占用税、印花税。（财政部、税务总局牵头）
4. 金融体制改革。
推进国有商业银行综合改革；推进其他商业银行改革；完善金融宏观调控体系，稳步发展货币市场，理顺货币政策传导机制，推进利率市场化改革；完善有管理的浮动汇率制度。（人民银行牵头）
稳步推进金融业综合经营试点。（人民银行、银监会、证监会、保监会负责）
合理确定政策性银行职能定位。（人民银行牵头）
推进金融资产管理公司改革。（财政部牵头）
推进邮政储蓄机构改革。（银监会牵头）
积极发展股票、债券等资本市场，稳步发展期货市场。（证监会、人民银行、发展改革委、财政部等部门按职责分工负责）
推进证券发行、交易、并购等基础性制度建设。（证监会牵头）
发展创业投资，做好产业投资基金试点工作。（发展改革委牵头）
建立存款保险、投资者保护和保险保障制度。（人民银行、银监会、证监会、保监会负责）
完善保险公司治理结构，深化保险资金运用管理体制改革。（保监会牵头）
建立金融风险识别、预警和控制体系；规范金融机构市场退出机制。（人民银行、银监会、证监会、保监会负责）
5. 完善现代市场体系。
打破行政性垄断和地区封锁。（商务部牵头）
严格界定公益性用地和经营性用地，完善经营性用地招标拍卖挂牌出让和非经营性用地公开供地制度。（国土资源部牵头）
规范发展产权交易市场。（国资委、发展改革委、财政部负责）
积极发展技术市场。（科技部牵头）
逐步建立城乡统一的劳动力市场。（劳动保障部牵头）
推进资源性产品价格改革；合理调整水利工程供水、城市供水和再生水价格；建立发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府定价的机制；建立与替代能源价格挂钩的天然气价格形成机制。（发展改革委牵头）
规范市场主体行为和市场竞争秩序。（全国整规办、工商总局负责）
建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。（国办牵头）
6. 科技体制改革。
整合科技资源，构建科技资源共享机制；深化技术开发类院所企业转制改革和社会公益类科研机构改革，完善现代科研院所制度；完善科技管理体制和运行机制，改革科技评审评估和成果评价奖励等制度。（科技部牵头）
建立多元化、多渠道的科技投入体系，保证科技经费的增长速度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高国家财政性科技投入占国内生产总值的比例。（科技部、财政部负责）
7. 教育体制改革。
明确各级政府提供公共教育职责，制定和完善学校的设置标准，支持民办教育发展，形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局。（教育部牵头）
形成多元化的教育投入体制，义务教育由政府负全责。（教育部、财政部负责）
保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。（财政部、教育部负责）
规范教育收费，建立严格的教育收费公示制度。（教育部、国务院纠风办、发展改革委、财政部负责）
继续实行助学贷款，健全面向各阶段学生的资助制度，完善贫困家庭学生助学体系。（教育部、财政部、人民银行、银监会负责）
形成适应素质教育要求的教学体制，改革考试制度，健全评价制度；形成权责明确的教育管理体制，给学校更多自主权。（教育部牵头）
8. 医疗卫生体制改革。
按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的方向，深化医疗卫生管理体制和运行机制改革；强化政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的责任，建立各级政府间规范的责任分担与资金投入机制，逐步建立投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制；完善公立医疗机构运行机制、激励机制和补偿政策。（发展改革委、卫生部牵头）
整合医疗卫生资源，提高农村、中西部地区和基层公共卫生资源的比重。（卫生部牵头）
9. 文化体制改革。
逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系；推进经营性文化事业单位转制；引导和规范非公有制经济进入文化产业。（文化部等部门配合中央有关部门落实）
10. 收入分配制度改革。
严格执行最低工资制度，逐步提高最低工资标准。（劳动保障部牵头）
建立健全个人收入申报制。（税务总局牵头）
建立规范的公务员工资制度。（人事部、财政部负责）
完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制。（国资委、人事部、劳动保障部按职责分工负责）
控制和调节垄断性行业的收入。（财政部、国资委、劳动保障部负责）
11. 完善社会保障制度。
扩大城镇基本养老保险覆盖范围，逐步做实个人账户，逐步提高社会统筹层次；推进机关事业单位养老保险制度改革；探索建立农村养老保险制度。（劳动保障部、财政部、人事部负责）
建立失业保险与促进就业联动机制；扩大基本医疗保险覆盖范围，健全多层次的医疗保障体系；认真解决进城务工人员社会保障问题；规范社会保险基金征缴和监管。（劳动保障部、财政部负责）
完善城市居民最低生活保障制度；有条件的地方要建立农村最低生活保障制度；完善农村“五保户”供养、特困户生活补助、灾民救助等社会救助体系。（民政部、财政部负责）
建立城乡医疗救助制度，将城市居民最低生活保障对象、农村特困户和五保供养对象纳入救助范围；完善城市生活无着流浪乞讨人员特别是流浪未成年人的救助制度。（民政部、财政部负责）
强化各级政府扶贫职责，加大扶贫投入，完善扶贫开发机制，提高扶贫效率。（扶贫办牵头）
12. 农村改革。
巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。（国务院农村综合改革工作小组负责）
深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，建立健全农村金融体系。（人民银行牵头）
稳步推进集体林权改革。（林业局牵头）
加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。（国土资源部牵头）
（四）重大政策任务。
围绕《纲要》提出的主要目标和战略任务，调整和完善有关政策。
1. 根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，制定公共财政预算安排的优先领域和重点区域的配套政策。（财政部牵头）
2. 按照鼓励资源节约型和环境友好型社会建设、促进就业和再就业、加快科技发展和增强自主创新能力、推进文化体制改革，以及振兴装备制造业和促进其他产业健康发展的要求，制定和完善税收政策。（财政部、税务总局牵头）
3. 按照集中力量办大事的原则，制定和完善中央政府投资支持的重点领域、重点区域的投资政策。（发展改革委牵头）
4. 按照统筹国内产业发展、对外贸易和利用外资的原则，加强和改进产业政策工作，制定重点领域的产业政策和重点区域的区域政策。（发展改革委牵头）
5. 按照市场化、产业化、社会化方向，制定促进服务业发展的政策。（发展改革委牵头）
6. 按照加快转变对外贸易增长方式的要求，制定和完善货物贸易、服务贸易政策。（商务部牵头）
7. 按照提高利用外资质量的要求，制定和完善利用外资的导向政策和管理政策。（发展改革委、商务部负责）
8. 根据“走出去”战略的要求，制定和完善支持有条件的企业对外投资的政策。（发展改革委、商务部负责）
（五）重要规划任务。
按照《纲要》确定的战略重点，各有关部门要组织编制（修编）并实施相应的专项规划和区域规划。
1. 做深做实城市规划、土地利用规划、环境保护规划和粮食、能源、交通等专项规划。（建设部、国土资源部、环保总局等部门按职责分工负责）
2. 编制全国主体功能区划规划，编制部分主体功能区的区域规划。（发展改革委牵头）
3. 改革完善地方规划体系，深化市县规划体制改革。（发展改革委牵头）
（六）相关法律任务。
各有关部门要积极配合全国人大有关机构开展工作，加快建立健全法律法规体系，为《纲要》实施构建完备的法制保障平台。
1. 修订完善反不正当竞争法、银行业监督管理办法、保险法、科技进步法、电力法、节约能源法、煤炭法、统计法、环保法、劳动法等。（法制办等部门按职责分工配合全国人大常委会有关机构落实）
2. 研究起草循环经济法、能源法、石油天然气法、电信法、促进就业法、社会保险法等。（法制办等部门按职责分工负责）
三、工作要求
（一）加强领导，狠抓落实。各地区、各部门要以《纲要》为指导，全面贯彻和落实科学发展观，精心部署，周密安排，层层抓好落实，确保认识到位、责任到位、措施到位。各有关部门要按照职责分工，制定工作计划，明确任务和完成时限，研究提出切实可行的实施意见，于9月30日前报送国务院并抄送发展改革委。
（二）密切配合，通力协作。各地区、各部门要增强全局观念，认真履行职责，真抓实干，形成合力，共同推进《纲要》实施。涉及多个部门的工作任务，牵头部门要切实负起责任，其他部门要积极参与、支持和配合牵头部门做好相关工作，确保各项工作任务圆满完成。
（三）加强跟踪分析，适时进行中期评估。各地区、各部门要加强对《纲要》落实情况进行跟踪分析，加强督促检查，注意研究新情况，解决新问题，及时报告落实《纲要》的进展情况。在《纲要》实施的中期阶段，发展改革委要会同有关部门，组织开展中期评估，并提出评估报告报国务院。
中华人民共和国国务院
二○○六年八月二十四日