上海市人民政府


上海市测绘工作管理暂行规定
上海市政府



第一条 为加强本市城乡测绘工作的统一管理，确保上海城市总体规划的实施和城市建设管理工作的顺利进行，保持城乡基本测绘资料的完整性和系统性，充分发挥测绘工作在本市经济建设中的作用，根据国家有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 上海市城市规划建筑管理局所属上海市测绘处（以下称市测绘处）是本市城乡基本测绘业务和测绘资料的主管部门，行使本市基本测绘业务和测绘资料管理的政府职能。
本市各有关部门负责本部门的专业测绘工作。
基本测绘是指执行国家基准（包括平面、高程和重力系统）和国家测绘技术标准的大地控制测量和城乡基本地形测绘工作。专业测绘是指基本测绘以外的、按各有关专业部门技术标准进行的各项专业工程测绘工作。如勘察设计单位的工程测量和市政工程、道路、码头、航道、水文等测
绘工作。
第三条 本市城乡基本测绘管理工作的主要任务是：贯彻执行国家测绘方针政策；为本市经济建设服务；负责制订全市测绘事业发展计划；按照国务院各部门和市人民政府有关规定，指导、协调各专业单位的测绘业务和工作关系；推广先进技术，提高全市测绘工作水平。
第四条 本市城乡基本测绘管理工作的具体职责是：
（一）组织建立和管理全市统一的城市平面控制网和高程控制网。
（二）组织测绘和管理统一分幅的1∶500、1∶1000、1∶2000、1∶5000和小于1∶5000比例尺的国家或城市基本地形图。
（三）组织测绘和管理本市城乡规划定线测量和地下综合管线测量。
（四）负责审查各单位向国外或港澳地区的单位或个人提供本市的测绘成果成图资料。
（五）负责审查本市各单位公开出版、张贴、电视播放等各种全市性的专业地图、示意地图的地理底图。
（六）负责全市基本测绘资料的统一管理和提供利用。
（七）负责本市地形测绘的航空摄影计划归口管理。
（八）负责编制本市统一的城市测绘技术标准。
（九）负责全市范围内永久性测量标志的维护和委托保管工作。
（十）负责对在本市承担城乡基本测绘任务单位《测绘许可证》的审核、验证登记工作。
第五条 在本市承担城乡基本测绘任务的单位，必须持有市测绘处核发的《测绘许可证》。有关《测绘许可证》管理细则，另由市测绘处制订，报请市城乡规划环境保护委员会批准颁发。
已取得各专业测绘主管部门核发的工程勘察证书的单位，承担本市城乡基本测绘任务的，在本规定发布后三个月内向市测绘处登记备案，可凭原证书继续进行测绘工作。
第六条 各测绘单位在本市承担基本控制测量和地形测量时，应采用本市统一的平面坐标系统和高程系统。基本地形图均需按规定分幅和编号。
涉外工程测量以及专业工程测量，可根据特殊需要采用相对独立的平面坐标和高程系统。
第七条 各测绘单位在本市承担基本测绘任务时，应事先将测绘内容、测区范围、技术标准和工期等报送市测绘处核查。任务结束后应将经过本单位检查验收合格的测绘成果成图送市测绘处复制一份存档。
为避免重复测量，使一次测量的成果成图多用，市测绘处收到各测绘单位的书面报告后，应及时核对，提供有关测绘资料，并视情酌收成本费。
第八条 各单位使用本市的城乡基本测绘成果成图资料，均以盖有“上海市测绘处测绘资料专用章”为有效。否则城市规划、土地管理、建筑管理部门不予认可。
第九条 各单位不得采用各种方式复制城市基本地形图和地下综合管线图。如因特殊需要复制时，须事先经市测绘处同意。
第十条 未经市测绘处审核的测绘资料和各种专业地图、示意图的地理底图，不得向国外或港澳地区单位或个人提供，亦不得公开出版、张贴或电视播放。
第十一条 本市永久性测量标志的保护、委托保管工作按国务院颁发的《测量标志保护条例》和市人民政府一九八二年颁发的《上海市永久性测量标志管理办法》的有关规定执行。
第十二条 任何单位或个人未经市人民政府批准，不得委托外国人、港澳地区的单位或个人在本市境内进行城乡基本测绘工作。
第十三条 凡需在本市进行地形测绘的航空摄影单位，应向市测绘处提出申请，经汇总报国家测绘局审批。
第十四条 本规定经市人民政府批准，自一九八七年一月十五日起施行。



1987年1月3日
一、基本案情

A是个体工商户的经营业主，字号名称为B县A粮食加工厂，经营范围是大米、面粉加工销售。

A于2011年1月16日从他处以0.43元/条的价格购进1000条印有“新阳大米、C县新阳粮食加工厂”等字样的包装袋（净含量10Kg），在B县A粮食加工厂内将自己加工的大米灌装成袋装大米，并以39.2元/袋的价格销往当地超市。2011年3月29日，被工商执法人员在检查中发现。截止案发时止，A已销售包装大米462袋。库存的138袋大米和400只空包装袋被执法人员依法查封。

另查明，C县新阳粮食加工厂并未经过C县工商行政管理部门核准登记。

二、争议焦点分析

一是案件管辖权。

一种意见认为：工商部门对本案没有管辖权，这是法制部门工作人员在核审该案时提出来的，理由如下：第一，大米是初级农产品，应该由《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）调整，A的行为违反了《农产品质量安全法》第二十八条的规定，应当由农业行政主管部门管辖。第二，退一步讲，A伪造厂名的行为是生产领域的违法行为，应该由质量技术监督部门查处，工商部门没有管辖权。

另一种意见认为：工商部门对本案享有管辖权，这是办案人员的意见，笔者同意该种意见。A在包装袋上使用未经工商部门核准注册登记的他人名称，已经对《农产品质量安全法》第二十八条规定的内容进行了标注，只是该部分内容为虚假内容。虽然该法未对虚假标注相关内容进行处罚，但《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）、《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）对此却有规定，因此应该依据《反不正当竞争法》、《产品质量法》的规定对A进行处罚。相反，虽然A的行为违法，却不对其行政处罚则是有悖于立法本意的。因为工商部门是法律、法规规定的上述违法行为的监管部门，所以工商部门依法对本案享有管辖权。另外，该争议焦点也关系到生产领域和流通领域的划分标准问题。目前在划分标准上主要有以下两种意见。客观说认为应以客观表现形式作为生产领域和流通领域的划分标准，即是否已经有销售行为（客观形式要件）、商品是在仓库内还是在经营场所内（客观地点要件）等。本案中，法制人员的观点就是依客观说的观点，判断被封存的货物不属于流通领域的范围。主观说认为不论商品有没有销售，是在仓库、货架或其他什么地点，只要有证据证明商品所有人有再次销售的主观意思，证明商品属于进货后的待销售状态，工商部门就有权监管。办案人员认同主观说的观点，A是粮食加工厂，通过A的经营范围和销售的历史情况，我们可以推定他是有销售的主观意思，因此，可以认定被查封的物品已经进入流通领域。

最终，法制人员与执法人员达成共识，认定工商部门对本案依法应该享有管辖权。

二是案件定性

一种意见认为：A的行为是虚假广告行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第五十四条的规定，应当依据《食品安全法》第九十四条的规定转致到《中华人民共和国广告法》，依据相关规定给予处罚。

第二种意见认为：A灌装销售的大米，应该适用《反不正当竞争法》，A的行为违反了《反不正当竞争法》第九条的规定，根据《反不正当竞争法》第二十四条的规定进行处罚。该法第九条第一款规定“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。”在本案中，A是想通过在包装袋上标注生产商为“C县新阳粮食加工厂”，达到欺骗消费者，让消费者误认为该大米是C县大米的真正意图（关于这一点，是在案件调查中查明的，且C县大米在当地消费者心中确实有很高的被认同感），这一点正说明A是利用虚假标注生产者的方式对产品的生产者、产地作引人误解的虚假宣传。

第三种意见认为：A作为生产销售者，在包装袋上标注伪造的、未经工商部门核准登记注册的厂名，并用此包装袋灌装销售大米的行为，违反了《产品质量法》第三十条关于“生产者不得伪造产地、不得伪造或者冒用他人的厂名厂址”规定，应当依据《产品质量法》第五十三条的规定对A进行处罚。

笔者同意第三种意见。《食品安全法》第九十四条第一款明确规定“违反本法规定，在广告中对食品质量作虚假宣传，欺骗消费者的，依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚”，而本案中A的行为的伪造他人厂名，并不是对大米的质量作虚假宣传，不能适用该法进行定性，因此第一种意见是错误的。当事人A以伪造他人厂名的从事市场交易，损害了其他经营者的合法权益，其行为违反了《反不正当竞争法》第五条第（三）项的规定，属于不正当竞争行为，但是依据该法第二十一条“经营者假冒他人的注册商标，擅自使用他人的企业名称或者姓名，伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志，伪造产地，对商品质量作引人误解的虚假表示的，依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚”的规定，A伪造他人厂名的行为，《产品质量法》已有处罚规定，按照“法律转致”规则，应以《产品质量法》定性处罚，因此第二种意见也是不恰当的。况且，综合本案的证据来看，认定A是利用虚假标注生产者的方式对产品的生产者、产地作引人误解的虚假宣传的证据不足，而从A生产销售的袋装大米上的客观标注情况来看，却可以认定A的行为属于伪造他人厂名的违法行为，违反了《产品质量法》第三十条的规定，应当依据《产品质量法》第五十三条的规定进行处罚。执法人员最终也采纳该意见，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十三条的规定对当事人A进行了处罚。

三是罚没物资处理

对于第三个争议焦点，在本案的执行过程中，如何处理该案没收封存的涉案物品也成了一个棘手的问题。一是依据《产品质量法》第七十一条的规定，对本案中没收的138袋大米，究竟是依照国家有关规定进行销毁还是采取其他方式处理？本案中涉案的大米并没有质量问题，只是包装袋上标注的内容有部分是虚假的，如果依法销毁必然是一种浪费行为。如果按照《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第十一条第（一）项规定，该批大米应由财政部门会同执法机关送交定点拍卖单位公开拍卖；或者送交各市定点变价商店，由财政、执法机关、物价、技术监督部门派人参加，按质定价，纳入正常销售渠道变价处理。送交时间由有关部门商定。参与作价的单位和个人，不得内部选购。如果这样处理既增加执法成本，浪费执法资源，又影响行政执法的效率性，但法律、法规没有其他规定，最后，执法人员只好依据《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第十一条第（一）项规定，简化处理程序，在A的陪同下，对没收的138袋大米，拆除并销毁该包装袋，将包装袋内的大米按照市场价销售给当地的粮油经营门市。二是对本案封存的400只空包装袋，《产品质量法》并没有规定工商部门有依法没收的职权，是发还当事人不了了之还是该如何处理呢？执法人员经过请示上级，决定解除封存强制措施，将400只空包装袋发还A，并监督A当场予以撕毁，处理给废旧生活用品回收经营者。

三、总结思考

最终，执法人员认为：A用印有“新阳大米、C县新阳粮食加工厂”等字样的包装袋灌装并销售大米，其行为违反了《产品质量法》第三十条的规定，依据该法第五十三条的规定，责令A改正上述违法行为，并决定对A作以下行政处罚：1、没收138袋大米；2、罚款人民币15000元，上缴国库。A在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼。

在本案中，如果不进行处罚，执法人员则面临渎职的风险；如果不正确地对案件进行定性，执法人员则面临被错案追究的风险。因此，基层执法办案人员在工作之余，一定要专研法律，规范、正确地适用法律，这既是执法人员应尽的义务，也是和谐执法的需要。另外，如何依法、科学、合理地处理涉案违法物品，也是我们工商部门需要研究的一个新课题。