摘 要：2010年10月28日，十一届全国人大常委会审议通过了对村委会组织法的修订，颁布了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》。和以前相比，现行法律有着几个方面的重要修缮：一是完善了村民委员会的选举制度；二是对村民小组的自治活动给予了空前重视，三是加强了民主管理和民主监督制度。针对村民自治实践中的问题所进行的以上重要修缮和增补，将推动着村民自治的健康发展。

关键词：村民自治　村民委员会组织法　实践价值

为了在实践的基础上完善村民自治制度，2010年10月28日，十一届全国人大常委会审议通过了对村委会组织法的修订，颁布了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《新修法律》）。和1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《1998年法律.）相比，显得更加具体、严密、系统和完整。国内已有学者注意到《新修法律》所取得的一些进步，但笔者认为文件中几项重要的修缮将对下一步的村民自治产生实质性的推动作用。

一、完善了村民委员会的选举制度 　
（一）直接规定了村委会成员候选人的资格条件。 　　
依据现行法律制度，村民委员会是村民自治的权力重心，法律赋予了村委会各项重要的职责，村庄治理成效如何，关键就在于村委会成员的品质和能力，但以往村民委员会候选人选举中，由于法律上没有对村委会候选人做出具体的资格标准，从而导致村民提名候选人时缺乏清晰的标准，有的甚至失去原则。于是选举中有的地方村庄出现家族垄断、有的地方出现收买选票。即使没有以上严重问题的村庄，村民们也往往是凭感觉推选候选人，模糊的认为是“好人”就行。而实际上“好人”的概念包含着很多方面的内容，而且，可能在不同的村民眼里“好人”的标准并不相同。有的会指向为人厚道，有的会指向办事公道，有的会指向遵纪守法。《新修法律》第十五条明确规定了村委会成员候选人的资格条件：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。”尽管这仅是一种原则要求，但它毕竟清晰的把村民委员会成员候选人的资格条件全面化、具体化了，毕竟为村民委员会候选人的资格条件筑起了一道底线。 　
（二）增加了村民委员会候选人竞选程序 　　
候选人在选举前进行种种活动争取当选是选举的本质特征。既然是选举，就必须有竞争。村民委员会的选举也本应建立竞争制度，经过竞争程序。《新修法律》第十五条规定：“村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题”。这是完善村民委员会选举程序的一个重要步骤。《1998年法律》只规定差额选举，没有规定硬性的竞选程序，结果在以往的实践中出现了候选人之间的无序竞争，甚至恶性竞争，通常是采取贿选手段。贿选现象的出现固然是由候选人的政治投机所决定，但同时也和法律制度上缺少竞争平台和竞争规范有着密切的关系。如果给予候选人竞选的机会和平台，那么，候选人就不需要再挨家挨户的去串户拉票，这在一定程度上就可以避免双边交易，同时，如果给予候选人竞选的机会和平台，那也就可以把挨家挨户的走访视为贿选违规行为。正是因为以往的法律中没有设置候选人竞选程序，所以，潜在着贿选可能的挨家挨户拉票行为也无法界定其为非法行为予以打击。由此可言，新修法律增加村民委员会候选人竞选程序，变暗箱操作为公开竞争，将对避免贿选等无序竞争和恶性竞争产生一定积极影响。 　　
二、对村民小组的自治活动给予了空前重视 　　
在我国的农村组织结构中，由人民公社时代的生产队演变而来的村民小组是最基本的社会组织，也是农村最微小的社会利益共同体，农村土地等资源的占有和分配都在村民小组内进行，因此，村民小组的自治应该说处于村民自治的基础地位，必须予以高度重视。但是，在以往的法律制定时，忽略了村民小组的治理规范。《1998年法律》关于村民小组仅指出“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民会议推选”，基本上没有涉及村民小组会议的权力，再加上有些村庄村民小组长的职位来自于村委会的任命，结果导致一些地方村民小组长擅自处理属于集体所有的土地资源，截留土地赔偿款，引起村民的极大不满，甚至导致矛盾的激化。而新修法律在总结实践经验的基础上，高度重视了村民小组的民主自治，初步明确了村民小组会议的规范和权力。 　　
（一）硬性规定了村民会议的法定人数要求 　　
《新修法律》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”该条法律包含两层意义：一是对参加村民小组会议人数的硬性规定。二是对通过决定人数的硬性规定，其本质是赋予了村民小组会议决策权力，这就也包含了村民小组民主决策的意义。从而在法律上避免村民小组长不重视民意擅自专权现象的重新出现。 　
（二）增加了村民小组会议的决策内容 　　
新修法律在赋予村民小组会议决策机构的同时，又明确了村民小组会议的决策内容。《新修法律》第二十八条规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”这就从法律上圈定了村民小组会议讨论决定的内容范围，为村民保护自己的合法利益提供了法律依据。
三、加强了民主管理和民主监督制度 　　
民主管理和民主监督是村民自治的重要构成内容。和原来的法律相比，新修法律空前重视对村委会工作的民主监督活动，专门增加了“民主管理和民主监督”一章，并在法律条文上进行了较大幅度的修缮和增补，其中意义较大的是增设村务监督机构、由村务监督机构主持对村委会成员的民主评议，以及增加村委会成员任期和离任经济责任审计制度。
　（一）增设了村务监督机构 　　
众所周知，村民自治四项民主权力是一个有机整体，实践中正是由于村民委员会选举后行政过程中的村民民主管理和民主监督不到位，才给村民委会成员以权谋私提供了机会，也才使政治投机者带着未来的寻租预期，采取贿选手段达到当选的目的。实践的不足自然来自于法律制度的漏洞。原来的法律没有村务监督机构的设计，但后来在各地村民自治的实践中，人民群众创新了各种称谓和形式的村务监督机构。村民监督机构的创新行为得到了中央高层的及时支持，中办发[2004]17号文件《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，要求各地农村普遍设立村务公开监督小组和民主理财小组。2004年以来，全国已有19个省（直辖市、自治区）的相关县（市、区）相继建立村务监督委员会或村民监督委员会等村务监督机构。于是新修法律在吸取地方立法、中央政策和各地实践经验基础上，完善了村务监督方面的内容，规定建立村务监督机构，并赋予村务监督机构相宜的监督职责。《新修法律》第三十二条规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”虽然该条律文还不尽细密，但毕竟已经把建立村民监督机构作为明确的要求提出来了，其中所规定的回避原则和村务监督成员的村民身份，标志着村务监督委员会作为独立于村委会之外的一个常设权力机构初步创生，这将是村民自治走向科学理性分权制衡的良好开端。 　　
（二）明确村务监督机构主持对村委会成员的民主评议 　　
通过村民民主评议村民委员会成员的工作对其进行民主监督是《1998年法律》已经做出的制度安排，该法第十八条规定“村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”但是，由于不合适宜地把召开村民会议的主持权交给了村民委员会，于是，在很多地方村民委员会就不去召开村民民主评议会议，致使村民评议的法律条文空置于文本之上。针对这一漏洞，《新修法律》第三十三条明确规定：“民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持”。该项规定将民主评议的主持权交给村务监督机构，无疑在一定程度上理顺了监督权力运转机制，扭转了村民民主监督的主体被动地位，而且，意义更深刻地是权力结构的重组所包含的科学性将起到良好的涟漪效应——从村务监督机构主持民主评议到召集一切村民会议，直至召集村民会议通过不信任决议，罢免不称职的村民委员会。这是令人欣喜的重要修缮！ 　
（三）增加了村委会成员任期和离任经济责任审计制度 　　
原法以及根据原法制定的省级村委会组织法实施办法，都没有规定村委会成员任期和离任经济责任审计制度。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》要求“村干部任期届满或离任时必须审计”。新法规定：村委会成员实行任期和离任经济责任审计。第一，规定审计的事项包括本村财务收支情况，本村债权债务情况，政府拨付和接受社会捐赠的资金、物质管理使用情况，本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况，本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况，本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。第二，规定审计工作由县级政府农业部门、财政部门或者乡级政府负责组织。第三，规定审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村委会选举之前公布。透视该条律文，可以看出其内在的本质是政府介入村民自治过程监督村民委员会维护村民利益的一项重要的制度设计，是在民主制度不尽完善背景下政府对村民行使民主权利的一种有效援助。这项制度设计将在未来的实践中，对村民委员会可能出现的权力寻租起到有力的遏制作用，意义十分巨大。 　　
总之，现行的村委会组织法和原来的相比，表现出若干方面的完善。针对村民自治实践中的问题所进行的修缮和增补，将在一定程度上推动着村民自治的健康发展。

山东省泰安市人民政府


泰政发(1995)48号关于印发《泰安市公证管理规定》的通知

各县、市、区人民政府，市政府各部门：
市政府同意《泰安市公证管理规定》，现印发给你们，望认真贯彻执行。



一九九五年六月四日




泰安市公证管理规定



第一章 总 则

第一条 为充分发挥公证机关的服务、沟通、公证、监督作用，保护国家利益和公民、法人及其他组织的合法权益，预防纠纷，减少诉讼，促进经济发展和社会稳定，根据《中华人民共和国公证暂行条例》和有关法律、法规，结合本市实际制定本规定。
第二条 公证是指公证机关根据公民、法人或者其它组织的申请，依照法定程序、依法证明其法律行为、法律事实和有法律意义的文书的真实性、合法性的活动。公证具有证明效力、法律要件效力和强制执行效力。
第三条 市、县（市、区）司法行政部门主管本行政区的公证业务，管理公证机关，并根据经济发展和社会需要，在本行政区范围内设立若干个具有中介性质的公证机关。
第四条 公证机关办理公证业务，必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公办证。
第五条 公证人员在办理公证过程中，有权就公证事项进行调查，依法查询有关档案、资料、资产等情况，对物证或者现场进行勘验。有关单位或者个人对于公证人员的调查活动，应当给予协助。


第二章 业务范围

第六条 公证机关根据当事人的申请，证明下列法律行为、法律事实和文书：
（一）合同、协议、委托书、担保书等；
（二）继承权、遗嘱；
（三）财产所有权、使用权、财产分割、转让、赠与；
（四）财产状况、商业票据及物权、知识产权、债权、债务；
（五）收养关系；
（六）亲属关系；
（七）婚姻状况、身份、出生、学历、经历、生存、死亡；
（八）法人资格、公司章程和资信、经营情况、商标注册；
（九）文书制作日期、签名、印鉴属实；
（十）文件副本、节本、译本、影印本与原来相符；
（十一）诉讼前证据保全；
（十二）不可抗力事件；
（十三）根据当事人申请和国际惯例办理公证事务。
第七条 下列法律行为、法律事实和有法律意义上的文书，当事人应当向公证机关申请办理公证：
（一）房屋、建筑物等不动产的买卖、出租、转让、抵押；金融机构与借款人因借贷关系而设立的担保及不动产抵押。
（二）土地使用权转让、出租、抵押；
（三）股份公司章程，资产清点、评估、股权转让及股份公司创立大会、股东大会等；
（四）招标、投标、拍卖、竞赛、有奖募集等；
（五）中外合资、合作企业合同、章程及中外文本内容相符。人才、技术、设备引进合同；
（六）涉外事项公证；
（七）农民合理负担合同、劳动用工合同；
（八）法律、法规、规章规定应当公证的其他事项。
第八条 公证机关应当为当事人办理下列与公证有关的法律事务：
（一）解答与公证有关的法律咨询；
（二）根据当事人的申请，调处经本公证机关公证的在履行过程中发生的合同纠纷；
（三）清点遗产、保管遗嘱或其它文件；
（四）代当事人起草申请公证的文书。
第九条 公证机关根据当事人的请求，可以对追偿债款、物品的公证文书依法赋以强制执行效力。债务人到期不履行义务时，由债权凭公证机关出具的强制执行公证书直接申请有管辖权的人民法院强制执行。
第十条 公证机关根据当事人的申请，对可能灭失或者以后难以取得的证据，办理证据保全公证。
第十一条 债务人因下列情况之一，无法履行其合法给付义务，可以向公证机关申请办理提存公证，将应当给付的物品、货币或者有价证券交由公证机关保存。
（一）债权人无正当理由拒绝或者推迟债务人履行给付义务；
（二）债权人或其代理人名称、地址不详；
（三）债权人下落不明；
（四）债权人与债务人有提存约定。
债务人经公证机关办理提存，视同债务人已经履行给付义务。
第十二条 公证机关办理提存后，应当通知债权人在限期内领取提存物品、货币或者有价证券。公证机关可以将不易保存或者债权人逾期不领取的提存物品变卖，保存价金。
因提存支出的费用，由债权人承担。


第三章 公证程序

第十三条 申请公证，应当由当事人亲自或者委托代理人到公证机关书面提出。但申请办理遗嘱、赠与、收养、委托、声明及其他当事人人身有密切关系的公证事项，不得委托他人代理。如当事人亲自到公证机关提出申请有困难，可以由公证人员到其住所接受申请。
第十四条 公证人员在办理公证业务时遇有下列情形之一的，应当回避。当事人也有权用书面或口头方式申请其回避。
（一）是本公证事项的当事人或者当事人的近亲属；
（二）与本公证事项有利害关系；
（三）与本公证事项的当事人有其他关系可能影响正确办证的。
公证人员不得代理当事人在本公证机关申办公证。
第十五条 当事人申请公证，应当向公证机关提交下列材料：
（一）居民身份证、法人资格证书等身份证明；
（二）委托办理的授权委托书，其他代理人的代理权证明；
（三）请求公证的文书；
（四）财产所有权、使用权等有关证据材料；
（五）其他与公证有关的材料。
第十六条 公证机关决定受理公证申请，应对当事人提供的材料进行审查。公证机关认为当事人提供的证据材料不足，或者有疑义，应通知当事人补充或者自行调查、收集。
公证机关对不真实、不合法的行为、事实和文书应拒绝公证并书面或口头通知当事人。
第十七条 公证机关应当在受理公证申请之日起10日内作出公证书，并发给当事人。情况复杂，存在疑难问题，当事人举证不足，或者需要较长调查时间的，经公证机关负责人批准，可以延期作出公证书，但延期时间最长不得超过6个月。
第十八条 公证机关对有下列情况之一的公证事项终止公证。
（一）因当事人的原因致使在6个月内不能办结的；
（二）在公证书生效前当事人撤回申请的；
（三）因当事人死亡（法人终止）不能继续办理或者继续办理已无意义的。
公证机关决定终止公证，应当通知当事人或亲属。
第十九条 公证机关办理公证事务，依照规定标准收取公证费。符合减、免条件的，可以减收或免收公证费。
第二十条 公证机关或者同级及是上一级司法行政部门如发现公证书有错误的，可以作出撤销公证书的决定。撤销的原因是公证机关过错的，应将收取的公证费全部退还当事人。
利害关系人申请撤销公证书，公证机关和司法行政部门认为该公证书并无不当，应决定不予撤销并书面通知利害关系人。
第二十一条 当事人弄虚作假提供伪证，欺骗公证机关，由公证机关给予批评教育，造成严重危害的，由当事人承担法律责任。
第二十二条 公证机关或者公证人员在执行职务的过程中，因公证过错侵害公民、法人、其他组织的合法权益造成损害的，应当承担法律责任。


第四章 附 则

第二十三条 本规定具体执行中的有关问题，按照泰政办法[1993]78号文《关于市政府行政性规章解释权限和程序问题的通知》的规定进行解释。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。




关于《泰安市公证管理规定》的起草说明


省政府法制局：
为了充分发挥公证机关的服务沟通、公证监督作用，保护国家利益和公民、法人及其他组织的合法权益，预防纠纷、减少诉讼，根据《中华人民共和国公证暂行条例》和有关法律法规规定，制定了本管理规定，现将主要内容作如下说明：
一、 规定了市、县（市、区） 司法行政部门是公证业务的主管部门，并根据经济和社会发展的需要在一个行政区内可以设立若干个具有中介性质的公证机关。并明确了公证机关的公证具有证明效力、法律要件效力和强制执行效力。
二、 规定了公证机关根据当事人申请的公证业务范围和当事人在经济活动中应当办理的公证事项以及公证机关应当为当事人办理的有关法律服务业务。
三、 规定了公证程序、公证监督和违反公证规定应承担的法律责任。



泰安市政府法制处
一九九五年七月五日