河南省焦作市人民政府


焦作市财政项目资金评审管理办法



第63号

《焦作市财政项目资金评审管理办法》已经2005年6月11日市人民政府第22次常务会议审议通过，现予公布，自2005年7月1日起施行。




市 长


二○○五年六月十五日


焦作市财政项目资金评审管理办法


第一条 为了加强财政支出预算管理，规范财政项目资金评审行为，提高财政项目资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》和财政部《财政投资评审管理暂行规定》（财建[2001]591号）等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市各级财政项目资金评审活动的管理。
第三条 本办法所称财政项目资金是指除财政基本支出（人员经费和正常公用经费）以外的所有财政性资金，包括财政性投融资建设资金和非建设性财政项目资金。
财政项目资金评审指财政部门对财政性项目资金支出预算编制、执行和决算进行评审，对财政性投融资建设项目（以下简称建设项目）的工程概算、预算、招投标标底、工程价款的结算和竣工决（结）算进行评价审查，以及对财政项目资金进行专项检查的行为。
第四条 财政项目资金评审应当严格执行国家有关的法律、法规，坚持公平、公正、公开、科学、节约、廉洁的评审原则。
第五条 财政部门是财政项目资金评审工作的主管部门，市财政部门在财政项目资金评审工作履行下列职责：
（一） 制定财政项目资金评审规章制度，指导财政项目资金评审业务工作；
（二） 确定评审项目；
（三） 审查评审机构出具的评审报告，并会同有关部门对评审结果进行处理；
（四） 加强对评审质量的监督检查，并根据实际需要对财政项目资金评审结论进行抽查复审；
（五） 协调评审机构在评审工作中与项目主管部门、建设（预算）单位等方面的关系。
第六条 财政部门设立的财政项目资金评审机构（以下简称评审机构）负责财政项目资金评审的具体工作，其主要职责：
（一） 负责对财政项目资金的预算编制、执行和决算进行事前、事中、事后评审，并提供决策依据和建议；承担年度内追加临时项目预算的评估审核工作；参与财政项目资金的监督检查；
（二） 审查财政性投融资建设项目（含政府采购工程）的工程概算、预算、结算和竣工财务决算，参与项目评审招标、工程设备采购的审定工作；
（三） 参与财政性投融资建设项目的可行性研究、论证等技术性、服务性工作；
（四） 配合建设项目有关管理部门进行工程造价控制、现场跟踪评审、工程进度和竣工验收工作；
（五） 参与预算定额、费用定额和材料预算价格的测定；
（六） 根据纪检、监察、财政等部门查办财政性投融资项目中违法违纪案件的需要，提供评审报告。
第七条 财政项目资金评审的范围包括：
（一） 财政预算内各项资金安排的项目支出；
（二） 政府性基金安排的项目支出；
（三） 纳入财政专户管理的资金安排的项目支出；
（四） 政府性融资安排的项目支出；
（五） 其他财政性资金安排的项目支出。
第八条 财政项目资金评审的主要内容：
（一） 财政性投融资建设项目评审的主要内容：
1、项目前期的评诂审查；
2、项目执行法人责任制、招投标制、合同制和工程监理制等基本建设管理制度情况；
3、项目招标标底及工程量清单的合理性；
4、项目概算、预算、结算及竣工财务决算；
5、材料、设备定价合理性及执行政府采购规定情况；
6、项目单位执行基本建设财务会计制度情况；
7、需要评审的其他内容。
（二） 非建设性财政项目资金评审的主要内容：
1、项目的基本情况；
2、项目的可行性；
3、项目预算支出的合理性；
4、项目中存在的问题及评审确定的项目预算；
5、需要评审的其他内容。
第九条 财政性投融资建设项目的施工图预算、招标工程标底造价未经评审机构审查的，建设单位不得开标、评标、不得签订建设工程造价合同，财政部门不予拨付建设资金。
第十条 财政项目资金评审采取对预算编制、执行和决算及建设项目概算、预算、结算和决算进行全过程评审或者单项评审的方式进行。
第十一条 财政项目资金评审的程序：
（一） 了解、熟悉项目情况，制定评审计划；
（二） 向项目预算（建设）单位提出评审所需的资料清单并对预算单位提供的资料进行初审；
（三） 对建设类项目进行现场踏勘，调查、核实建设类项目的基本情况；
（四） 对项目内容按有关标准、定额、规定逐项进行评审，确定合理的项目预算；
（五） 审查项目预算（建设）单位的财务、资金状况；
（六） 对评审过程中发现的问题，向项目预算（建设）单位进行核实取证；
（七） 向项目预算（建设）单位出具项目资金评审初步结论，项目预算（建设）单位应对初步评审结论提出书面意见；
（八） 根据评审结论及项目预算（建设）单位反馈意见，出具评审报告。
第十二条 评审报告应当包括项目概况、评审依据、评审内容、评审结论及分析等内容。
财政项目资金评审结论应当作为发展改革部门概算审批和财政部门编制项目资金预算、国库集中支付、政府采购、绩效评价以及建设单位办理结算交付资产的依据。
第十三条 评审机构进行财政项目资金评审时应当遵守下列规定：
（一） 组织专业人员依法开展评审工作，保证评审结论的真实性、准确性；
（二） 建立严格的项目档案管理制度，完整、准确、真实地反映和记录项目评审情况，认真收集和保管评审资料；
（三） 不得向被评审单位收取任何费用。
第十四条 项目建设（预算）单位在接受项目评审过程中应当遵守下列规定：
（一） 项目建设（预算）单位按要求向评审机构提供所需相关资料，并对所提供资料的真实性、合法性、完整性负责；
（二） 项目建设（预算）单位对评审中涉及需要核实或者取证的问题，应当向评审机构说明情况，提供资料，不得隐匿资料或者提供虚假资料；
（三） 建设（预算）单位在收到财政性资金投资建设项目评审结论之日起5个工作日内签署意见，并由该单位和单位负责人盖章签字。逾期不签署意见的，视为同意评审结论。
第十五条 凡需委托社会中介机构进行审查的财政项目资金评审业务，由财政部门设立的财政项目资金评审机构负责组织实施。
第十六条 项目建设（预算）单位存在违反财政法规行为的，由市财政部门按国务院《财政违法行为处罚处分条例》予以处理，触犯刑律的，移交司法机关处理。
第十七条 评审机构在财政项目资金评审工作中应加强与发展改革、审计、建设等部门的配合，本着简便、高效的原则，提高服务项目建设的质量和水平。
第十八条 财政部门工作人员有玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊等违纪行为的，根据有关规定给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 市财政部门可以根据本办法制定财政项目资金评审的具体操作规范。
第二十条 本办法自2005年7月1日起施行。


优化外商投资法律环境问题研究

何秋竺*

内容摘要：从20世纪以来，我国在吸引外资方面取得了很好的成果，外商投资为我国经济的发展做出了很大的贡献。在加入WTO几年后的今天，为适应国际经济发展的总体趋势，参与到全球经济的良性发展当中去，我们的外商投资已经应该逐步从吸收投资数量向提高投资质量过渡，因此，我们不得不重新审视我们的投资制度和投资环境，并努力进一步优化我国的外商投资法律环境。本文从对目前影响我国投资法律环境主要问题的现实分析入手，通过对外资立法、行政执法环境、司法环境存在的问题的剖析努力寻找到有针对性的改进措施，以期对改善和优化投资法律环境提出几点有意义的建议。

关键词：投资环境；法律环境；外资立法；行政执法环境；司法环境。

所谓投资环境，指能够直接或间接影响国际投资运行与效益的各种外部条件和因素。 流行的投资“软硬环境说”将非人为的、物质的因素和条件称为硬环境；社会外部条件称为软环境。前者主要指自然资源、地理环境、工业基础设施等条件；后者指资本输入国的政治、经济、法律等因素。
现代投资法理论认为，每一个国家和地区的投资环境都包含三大要素：政治要素、法律要素和经济要素。在这三大投资环境要素中，法律要素是核心。法律环境是投资环境中最具有决定性和影响力的重要因素，它反映了东道国通过有关法制和立法所体现的对外国投资的一般态度，尤其是对外国投资者期待的利益可能给予的影响。 投资的法律环境包括法律秩序的稳定，法律制度的完善性、稳定性、连续性，司法机关的独立性，国家机关、公职人员严格执法、自觉守法的情况，以及人民群众的法律意识、法制观念等。

一、 现状分析：目前影响我国投资法律环境的主要问题

（一） 现行法律制度方面存在的问题
1、 在外资市场准入方面
随着经济贸易的发展，对于外资的市场准入已呈自由化趋势。TRIMS协议明确禁止将投资措施作为外资准入的条件和障碍，GATS协议在服务投资市场的准入方面规定承诺表制度。反补贴协议也对外资准入自由化提出了更高的要求。
我国在加入WTO前后，外商投资立法已有了显著的改进，如废除了TRIMS协议明令禁止的投资措施，外商投资的服务领域也逐步扩大。但同时我国在市场准入方面的有些规定、做法和国际协议条约仍然有所出入。例如外来投资的审批环节多，首先要立项，制定初步可行性报告，经主管部门批准后在制定可行性报告，进而签订合同，拟定章程，最后再进行正式申请。审批程序耗时过长，需要外商投资者提供的有关材料、证明过多，尤其是在工商登记、办照方面，需要许多前置审批手续。如此繁复落后的审批程序，严重影响了外国投资者的积极性和投资效率。 虽然国家提出了行政审批制度的改革意见，并在实务中废除了许多行政审批项目，但改革的力度仍然不够。
2、 外国投资者及外资企业的待遇方面
在外资待遇问题上，我国有关外资立法和某些双边协定规定或承诺了国民待遇，但从整体上看，还存在着与国民待遇原则相违背的情况。
首先是超国民待遇，具体表现为：（1）税收优惠。就所得税而言，现行法律规定外资所得税税率为33%，但实际上外商企业根据设立地区、企业性质和所属行业的不同，可按30%、24%、15%，甚至更低的税率，如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定的“二免三减”。此外，各地区基本上都对外资免征地方所得税。（2）外贸经营管制的优惠。《对外贸易法》规定，外商投资企业进口企业自用的非生产物品、企业生产所需的设备、原材料和其他设备，出口其生产的产品，不用再办理对外贸易法所要求的获得外贸经营权的许可。（3）用汇及生产经营的优惠。外资企业可以直接向外资银行借贷外汇，进而外资银行便享有在采购、生产、销售、人事管理、资金和物流等方面真正的经营自主权。
其次是次国民待遇，具体表现在：（1）当地成分要求。比较典型的是国有化要求，如汽车工业，在审批外商投资企业时，要求外资提供国有化进程和时间并承诺在一定时间内实现国有化。（2）出口业绩的要求。法律对外商企业出口业绩的规定并不是强制性的，但在一些地方性的外资政策法规中，仍规定出口产品的产值达到当年全部产品产值的一定比例才能享受一些优惠待遇。
3、 外资立法的协调方面
我国外资立法的多层次多企业形式，加之立法权限不明，导致出现分散立法、越权立法、法出多门的局面，产生了规范分散、规定交叉、内容重复的缺陷。外资立法内容严重重复，过分分散，已经成为外资立法中最突出的问题了。外资立法关系到国家的整个经济法律体系，海关法、外汇管理法、企业公司法、环保法、劳动法、反垄断法等都与之相关，而我国对外经贸法律正处在变化和完善中，各个不同时期、不同部门的法律的不协调在所难免，尤其是在公司法颁布后，使得公司法等法律与此前制定的有关外资立法常常发生矛盾。 因而现行的外资立法不利于集中、明确、稳定的体现国家的外资政策，常常使外商感到中国的法律、政策模糊、多变。
4、在确立公平竞争的机制方面
由于外资在纳税、用汇和进出口等方面处于竞争优势，而我国反垄断法尚未健全，使得许多外商在某些产品的生产领域已近乎形成垄断。加之在实践中地方政府为扩大政绩，不按政策审批和管理，给予外资“法外优惠”。这些都损害了国内企业的利益，伤害了国内企业的积极性，影响了公平竞争。 而这种不公平的竞争结果，致使外资对我国某些行业的垄断加剧，开始对我国民族工业和经济结构造成不良影响甚至侵害。
5、外商投资争议的解决方面
关于外国投资者同我国政府及我国投资合作者之间两类投资争议，我国法律都分别参照国际惯例规定了具体的解决方法，包括协商或调解、行政复议、仲裁、诉讼等，表明我国外资法对投资争议解决问题的重视。但是，我国这方面的法律规定仍然存在一些问题。
例如，我国如何利用1965年华盛顿公约的问题。我国已经批准加入了《华盛顿公约》，但对加入公约后是否同意以及如何利用公约解决投资争议，尚未在公约规定范围内对如何利用公约作出具体规定。对提交中心管辖的争议范围、中心程序当事人资格的确定、提交中心仲裁的条件以及中心仲裁应适用的法律等问题都未明确，给利用华盛顿公约造成了不便。
6、法律的透明度存在问题
我国一贯的实践对于外商投资的监督管理多采用行政手段，靠一些非公开的内部文件、行政指示、内部通知、批文来决定，缺乏应有的透明度。至今涉及外商投资的法规与大量内部文件尚未完全清理与公布，被外国投资者称为“秘密法”，对外国投资者造成了很多的不便，缺乏法律法规应有的透明度成为外商经常抱怨的话题。
（二） 行政执法问题成为投资法律环境的一大瓶颈
1、 执法体制存在重大缺陷，执法机关之间权限划分不清或各自为政。
目前，在外资管理事项上，不少行政执法机关之间的权限存在重复交叉情况，国务院、国家计委、国家科委、商务部、财政部、建设部、信息产业部、中国人民银行、海关总署等，各地人大、政府，各有所管，管理多头而交叉。
2、 行政执法主体的自由裁量权偏大,执法随意性较强。
现有不少法律条文和地方性规章的规定过于原则和粗疏，给执法人员留下了较大的自由裁量空间，较大自由裁量权之下的权力行使变得无框架可循，使不依法行政有了制度上的可能。同时，我国法律体系的统一和协调存在一定问题，法律规范、行政规章之间时有不协调现象，这也导致一些执法人员的随意执法现象。
3、行政执法责任机制尚存在不少缺陷。
行政执法责任的追究制度设立不够科学，仅仅将“违法执法”的含义视为是在实施行政处罚时发生的错误，而忽视行政许可、核准、审批、强制、征收、裁决、复议等具体行政行为； 同时在实施执法责任追究制时，尚未涉及如何合理区分具体承办的公务人员与行政部门负责人之间的责任。行政执法责任制度还存有“空白”。例如法律、法规授权或依法委托的行政执法组织，其如何实行行政执法责任制基本上没有明确规定。
4、执法主体素质参差不齐,严格依法行政的意识不强。
一些执法机关中，具有相关专业知识和相应法律素养的公务员不多，在单位中所占比例低，依法行政意识薄弱，执法队伍的整体素质与执法的任务不相适应。 甚至一些执法主体违反执法程序进行执法活动，自己首先从程序法上违反了合法执法的相关规定。
（三）司法实践方面存在的主要问题
1、 司法审判的地方主义倾向比较严重，有损法院独立、公正形象。
部分地方政府在引进外资后，缺乏政府的诚信，转而不适当保护地方产业。同时由于同级行政机关控制着法院的财权、司法机关主要领导干部的推荐权或指派权，不可避免地导致了司法权的地方化。 从而导致在政府干涉之下司法审判的地方保护主义情形的出现，对投资者的再投资或其它外方的投资造成了负面影响。
2、 法院管理制度落后，造成法官责任心的缺乏和审判工作的低效率
由于法院管理制度的落后，为法院对案件久拖不决提供了依据，严重降低了审判工作的效率，对诉讼当事人特别是外商一方造成了不必要的诉累。此外不少法院由审判委员会等集体负责的名义行使对案件的裁判权，由集体承担裁判结果和相应责任，这种做法违背了审判工作的属性，也与法律规定不符，导致法官缺乏责任心，审判效率也无法提高。
3、司法人员法律专业水平不高，司法腐败问题仍不同程度存在。
我国目前各级法院中，不少法官出身于复转军人或非法律专业， 他们在审理涉外经济贸易案件如投资争议案件中，实际法律专业水平不高，法律素养有待加强，面对复杂的高要求的投资争议案件，难以高效优质地开展审判工作。
近年来各地揭露的司法腐败问题，不少法官牵涉其中，许多投资企业强烈反映了此问题并对投资者造成不良心理影响。虽然各级司法机关在廉政建设方面做了大量工作，情况有所好转，但问题仍较严重，对我国的投资环境造成了很大的影响。

二、理论探讨：对改善和优化投资法律环境的几点建议