江西省新余市人民政府


新余市加快建立现代企业制度实施办法
2000.06.24 新余市人民政府

余府发[2000]31号

　　分宜县、渝水区人民政府，仙女湖风景名胜区管理委员会，市政府各部门，市直各单位，驻市中央、省属各企事业单位：

现将《新余市加快建立现代企业制度实施办法》印发给你们，请认真遵照执行。


二○○○年六月二十四日



新余市加快建立现代企业制度实施办法



第一章 总则

第一条为了加快我市国有企业改革步伐，建立现代企业制度，根据国家有关规定和《中共新余市委关于加快十项改革的决定》精神，制定本办法。

第二条 本办法适用于市、县（区）属国有企业。

第三条建立现代企业制度，遵循下列原则：

㈠产权清晰。明确国有资产的所有权与经营权，国有企业资产归国家所有，政府负责管理国有资产，授权资产营运公司经营国有资产，确保出资人到位。

㈡权责明确。政府通过出资人代表行使所有者职能，对企业的债务承担有限责任。经营者具有经营国有资产的运作权，同时对国有净资产承担保值增值责任。

㈢政企分开。政府为各类企业创造公平竞争的环境，不再直接经营和管理国有企业。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税。

㈣管理科学。逐步形成企业优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减、技术不断创新、国有资产保值增值等管理机制。

第四条 进行企业改制时必须搞好清产核资、界定产权、清理债权债务、评估资产等工作，防止银行债务悬空和国有资产流失。不得借改制违法辞退职工。

第五条切实做好国有职工下岗分流和减员增效工作。坚持企业安置、行业调剂、个人自谋职业和政府促进就业相结合的办法，帮助下岗职工再就业。



第二章对国有大中型企业实行规范的公司制改革

第六条 国有大中型企业实行规范的公司制主要形式：

㈠有限责任公司。原则上国有企业均可改为多元股东持股的有限责任公司。企业可通过相互持股、外资嫁接、吸收其他法人入股、债转股和建立职工持股会吸收职工入股等方式，实现投资主体多元化。

㈡股份有限公司。具备条件的国有企业，经批准可改为股份有限公司。目前暂不能上市融资的，要积极创造条件，争取上市。

第七条重点扶持资产、年销售收入超亿元的大型企业，通过以下方式组建以资本为纽带的母子公司体制的企业集团：

㈠投资变入股。母公司把对子企业的投资确认为股权，将子企业进行公司制改组。

㈡债权转股权。公司将其对其他企业的债权转为股权，实行控股或参股。

㈢出资收购。公司出资购买其他公司的全部或部分股权，将被收购公司变为母公司的全资或控股、参股子公司。

㈣无形资产投资入股。公司以技术、品牌等无形资产投入其他公司，取得股权。

㈤相互持股。母公司与子公司之间以及子公司之间置换产权，相互持股。

㈥内部分离。可按照专业化分工将资产分割，明晰产权，并可吸收其他法人、自然人入股，组成若干公司制企业法人。



第三章 规范公司制企业法人治理结构

第八条 公司法人治理结构包括股东会、董事会、经理层和监事会。公司法人治理结构实行决策、执行、监督分工明确、协调运转、有效制衡的原则。

第九条 股东会是公司的权力机构。股东会由全体股东组成，依据《公司法》行使职权。

第十条 董事会是公司的决策机构，对股东会负责，认真履行《公司法》和公司章程规定的职能。有限责任公司和股份有限公司的董事会成员由出资人提出人选，股东会选举产生。

有限责任公司董事会成员中应当有公司职工代表，董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。

有限责任公司的董事长产生办法由公司章程规定。国有独资（国有控股）公司的董事长由国有资产出资人委派和指定；股份有限公司的董事长由董事会选举产生。

第十一条 经理层是公司决策的执行机构。经理对董事会负责，履行《公司法》和公司章程规定的职能。

第十二条 监事会是公司的监督机构，依照法律、公司章程履行监督职责。董事、经理和财务负责人不得兼任监事。



第四章 建立企业国有资本出资人制度

第十三条设立国有资产管理委员会。负责对所属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位宏观管理和监督，并直接对所属国有资产经营公司行使管理权。

第十四条 设立国有资产营运机构。承担国有资产出资人职能，代表政府对授权范围内的国有资产，行使资产受益、重大决策和选择管理者等出资人权利，并对授权经营的国有资产统一承担保值增值责任。

第十五条 具体从事资产经营的国有独资、控股和参股企业，分别按产权关系隶属于相对应的国有资产营运公司，按市场原则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。



第五章 健全市场化企业经营管理机制

第十六条大力开拓国内外市常建立有效的市场分析预测和反馈体系，及时有效地调整企业营销策略和技术创新策略。企业要加强市场部、营销队伍、营销网络的建设。

第十七条进一步完善民主化、科学化的经营决策机制。按照《公司法》及企业章程规定的职责和程序，对企业重大经营活动适时作出正确决策。

第十八条建立以人为本的内部管理机制。继续推进企业人事制度改革，制定吸收人才、培养人才、稳定人才队伍和有利于调动广大职工积极性的用人机制。

第十九条建立健全企业技术创新机制。企业采取自我开发、合作开发、联合开发的形式，增强新产品、新技术、新工艺的开发能力。一类国有企业要建立技术开发中心。

第二十条建立市场化投融资机制。通过多种形式和渠道，积极筹集、利用国内外各类资金，集中用于重点技术创新和技术改造项目，防止重复建设。

第二十一条全面加强质量管理，实施“高标准、精细化、零缺陷”产品质量管理工程，使多数企业的主导产品尽快达到ISO9000系列质量标准，并取得认证。



第六章放开放活国有中小企业

第二十二条采取改组、联合、破产、兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等多种形式改革搞活国有中小企业。一般竞争性企业应尽快从国有独资序列中退出。

第二十三条积极创造条件为中小企业转制提供良好的外部环境：

㈠采取有效形式，帮助企业增资减债，充实企业资本，解决中小企业债务负担过重、资本金不足的问题，把企业的资产负债率降低到合理水平。

㈡在防止国有资产流失和防止逃废银行债务的前提下，积极帮助企业通过兼并重组和实施破产的办法，有计划、有步骤地处置不良资产，为企业参与市场竞争创造条件。

㈢允许中小企业易地改造，改变企业土地使用性质的所得收入用于增加国家资本金。国有资产的产权单位或授权经营机构要将土地使用权有偿转让或变现国有企业资产的所得，以及国有资产受益，主要用于返还给企业转增国家资本金，支付结构调整和企业转制的改革成本。

第二十四条鼓励、支持、引导有条件的个体工商户和私营企业承包、租赁、兼并或购买国有中小企业。通过产权交易等方式，鼓励市外投资者收购、参股、控股国有中小企业，推动企业产权多元化。



第七章分离企业办社会职能

第二十五条加快国有企业退休职工实行社会化管理的步伐。我市国有企业退休职工养老保险费社会化发放工作在2000年底完成。

第二十六条按照分级管理的原则，将市属企业自办的学校、医院从2000年起逐步地移交给政府。移交后，企业上缴的教育附加费不再返还。

被分离、接收的学校、医院的资产整体无偿划拨给政府有关职能部门管理，其机构及人员应以移接交前在职人员为基础，专业技术人员按国家有关规定标准审定合格后接收，非专业技术人员按当地同类学校、医院编制比例划转接收。

移交后的学校、医院的经费三年内由企业和财政共同负担。企业负担的经费以接交前三年经费支出平均数为基数逐年按1/3比例递减，三年后被接收的学校、医院经费原企业不再负担。

第二十七条企业自办的招待所、食堂和幼儿园等应整体出售或者分立，成为独立核算的法人实体，实行自收自支、自负盈亏。

第八章 附 则

第二十八条 本办法自颁发之日起施行。


独立董事制度浅议



杨凡1 郑桂华2 刘建3

作者单位:作者1，2湖北省五峰县人民法院 作者3，湖北省恩施自治州联通公司

内容摘要:独立董事制度被引入我国上市公司治理结构体系中已将近四个年头，由于我国上市公司自身的特点，以及证券市场的不成熟，该项制度并没有起到引入者预期的功效。其制度设计与运行实践，均表现出诸多问题。植根于一元制公司治理结构中的独立董事制度，要适应中国特点的公司治理环境，必须做出相应的改良与完善。本文试图通过对中西方不同的公司治理结构的比较探讨，分析我国上市公司治理结构中独立董事制度的设计与运行的缺陷问题，提出完善我国独立董事制度的建议。

关键词：　独立董事　公司治理结构　现状　完善




一、独立董事制度概述
（一）独立董事的概念
有观点认为，所谓独立董事（independent director）,是指独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有重要的业务联系或专业联系，并对公司事务做出独立判断的董事。也有观点认为，独立董事应该界定为只在上市公司担任独立董事之外不再担任该公司任何其他职务，并与上市公司及其大股东之间不存在妨碍其独立做出客观判断的利害关系的董事。中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中认为，上市公司独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。笔者认为，尽管各种概念界定形相雷同，但仍有细微区别之处，独立董事能否持有该上市公司微量股份，第一种界定方法应该是默许的，后两种则持否定态度，根据国内通行的观点，独立董事不应持有该上市公司的任何股份，以保持其独立性。从“妨碍”与“可能妨碍”的语义分析比较来看，后者是作出了一种可能性推断，应该更符合逻辑和独立董事的选任机制的施行。中国证监会对于独立董事这一概念的界定，笔者认为是较为准确的。
（二）独立董事制度的发展历程
独立董事制度最早起源于20世纪30年代，1940年美国颁布的《投资公司法》是其产生的标志。该法规定，投资公司的董事会成员中应该有不少于40%的独立人士。其制度设计目的也在于防止控制股东及管理层的内部控制，损害公司整体利益。70年代“水门事件”以后，许多著名公司的董事卷入行贿丑闻，公众对公司管理层的不信任感加剧，纷纷要求改革公司治理结构。1976年美国证监会批准了一条新的法例，要求国内每家上市公司在不迟于1978年6月30日以前设立并维持一个专门的独立董事组成的审计委员会。由此独立董事制度逐步发展成为英美公司治理结构的重要组成部分。据科恩—费瑞国际公司2000年5月份发布的研究报告显示，美国公司1000强中，董事会的年均规模为11人，其中内部董事2人，占18.2%，独立董事9人，占81.1%。另外，据经合组织（OECO）的1999年世界主要企业统计指标的国际比较报告，各国独立董事占董事会成员的比例为：英国34%，法国29%，美国62%。独立董事制度的迅速发展，被誉为独立董事制度革命。
（三）制度设计的理论依据
1.代理成本理论
企业发展壮大以后，必然面临企业所有权与经营权的分离，如何保证经营者不会背离所有者的目标，减小企业的代理风险，控制代理成本，成为公司治理中一个非常重要的问题。该理论认为，代理成本的降低，必然要求提高经营管理层的效率，同时又必须防止内部人控制问题，所以希望通过创设独立董事制度来改变经营者决策权力的结构，达到监督、制衡的作用，从而保证经营者不会背离所有者的目标，促进代理与委托双方利益的一致，提高运营效益。其理论着眼点在于改革经营管理层权力配置结构来促进经营管理层的安全有效运作，从而减少代理成本。亦言之，以最小的投入得到最大的产出。这种理论最大的特点是从企业法人的盈利性的根本目的出发，推演出优化管理层权力配置的必要性，得出对独立董事制度创设必要性的结论。
2.董事会职能分化理论
在一元制的公司治理结构中，监事会的缺省而使董事会承载了自我监督的职能，在任何一种权力配置结构中，自我监督总是最为弱化的。所以必须在分工上要求有专门的董事承担监督之责，以达到内部权力制衡的目的。这种董事会内部职能分化的必需性，为独立董事制度的创设提供了理论根源。该理论认为，监事会的缺省导致监督职能的缺位，从而应该从董事会中分化出部分董事补位。这种理论蕴含了一个既定的前提，那就是企业经营管理层必须通过权力配置平衡才能高效运作。其实，从这个角度上讲，职能分化理论和代理成本理论并没有实质的区别，都是致力于改革公司权力结构配置，使这种结构更加稳定、高效、安全，从而为企业带来更好的经营效益。两者区别只是在于代理成本理论更加抽象，视野起点相对较高，而职能分化理论更加注重公司治理运行中的现实需求性。
（四）我国对独立董事制度的态度
我国现行《公司法》创制时，主要是借鉴了日本的立法模式，并没有考虑到独立董事制度。1999年国家经贸委与中国证监会联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》要求在境外上市公司中设立独立董事制度；《上市公司章程指引》对于境内上市公司的独立董事则是采取了许可的态度，而并非鼓励的态度。2001年8月中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，强制要求所有上市公司必须按照《意见》规定，建立独立董事制度；同时，2004年9月中国证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步肯定并完善了独立董事制度，正在修改的《公司法》，草案中也明确规定了建立独立董事制度。由此可见，独立董事这种泊来品，正一步一步走入我国公司法人治理结构体系之中。
二、上市公司治理结构与独立董事制度关系探讨
（一）英美国家公司治理结构与独立董事制度的契合
1.英美国家公司治理结构特点
（1）一元制治理模式。英美国家在公司治理的权力配置设计上采用了一元制模式，亦称单层模式。公司机关只设置董事会与股东大会，缺省监事会，权力配置上董事会集经营与监督权于一身。这种治理模式的设计缺陷在于董事会自我监督机制乏力，在公司内部缺乏能与之抗衡的力量，易导致董事会独断专行、内部控制与关联交易频繁、公司利益的私人化等现象，不利于公司的稳健发展与代理成本的降低。迫切需要一种新的制度来改变这种权力失衡状态。
（2）股权结构与股东监督。股东是公司财产及利益的所有与享有者，其也总是希望董事会能够高效运作，尽勤勉之责。因此股东也会对董事会施以一定的监督，这对于控股股东尤其重要。但是，英美证券市场属于较为成熟、完善的市场主导型市场，中小股东众多，股票换手率低，投资性较强。如果每一个中小股东都去对董事会施以监督，必然导致成本的高昂付出，都希望别的股东去积极监督董事会的经营行为，而自己不需要付出监督成本却坐享其成，最终结果是怠于监督，这也迫切需要一种新的机制设计来解决这一问题。
2.独立董事制度与治理现状的契合
应该说，独立董事制度的设计实现了与当时公司治理现状的契合，由独立董事组成的审计委员会作为董事会的附属机构，行使对公司业务及财务的监督权，弥补了监事会的缺省而带来的缺陷。曾有学者认为，这种思维方式是用大陆法系公司的“三权分立”理念来评判英美国家的一元制模式，从而得出其制衡缺陷与独立董事契合的结论。笔者认为，从独立董事制度产生的历史背景与理论根源来看，独立董事制度设计的目的与初衷仍然是解决上市公司的内部人控制问题，消除公众对管理层的信任危机，其角色仍然是定位于监督，达到制衡董事会权力配置之目的，这也符合英美公司治理环境的实际情况。另外，用“三权分立”的治理理念评判一元制模式，本身也无可厚非，因为400多年的公司治理实践已经表明，只有构建良好的经营层权力制衡体系，才能保证公司的高效、健康、稳定运作。对于独立董事在上市公司中的角色定位问题，英美国家流行的观点有三种：（1）监督角色，独立董事的设计目的就是为了解决企业所面临的代理问题，通过独立董事参与企业的经营管理，提高公司决策的高效性与科学性，解决管理层控制问题。（2）战略角色，也即流行的专家角色。独立董事运用自身的知识与能力来促进公司决策的科学性，提高公司的运营效益。（3）政治角色，利用独立董事充当政治说客，说服政府或疏通政企关系。笔者认为不管独立董事到底在企业中充当什么角色，但是这种制度设计的初衷，依然是定位于监督，而所谓的战略与政治角色，至多是一种制度设计的附属功能。
（二）独立董事制度对大陆法系国家公司治理结构的补充
1.大陆法系国家公司治理的特点
（1）二元制治理模式
受“三权分立”思想的影响，以德、日为代表的大陆法系国家在公司权力配置上也设计为决策、经营、监督三大权力模块，以实现权力的有效制衡和行使。其与一元制治理模式的区别在于设立了专门的监事会，专司监督之职。但同在二元制治理模式下，监事会与董事会的权限配置，各个国家仍有一定的区别。德国的公司法规定，董事会应当产生于监事会，对监事会负责，亦言之，监事会是董事会的上位权力机构，便于监事会更好地监督管理董事会的经营行为；而日本的公司法则规定，董事会与监事会均产生于股东大会，对股东大会负责，二者是平行制衡关系，我国公司法的规定也相似于日本。两种不同的设置方式带来了两种不同的监督效果，在实际运行中平行监督明显弱于上位监督。
（2）二元制治理模式的缺陷
从权力制衡的角度思考，二元制治理模式相对较为合理，但是通过实践运行，其仍然透露出以下一些缺陷：①监督乏力，这种缺陷主要体现在公司董事会与监事会并行的权力构造体系中，监事会的监督能力往往发挥欠佳。一方面，董事会成员个人能力普遍强于监事会成员，在管理层选任上，能力强的管理人员往往被选做董事而不是监事。另一方面，信息不对称造成对董事会监督乏力，公司运营的计划方案董事会成员往往比监事成员更熟悉，监事会的监督一般体现为事后监督，具有滞后性。②监事附庸化。通过一系列统计资料表明，由于董事会能控制经营大权，其在公司运营中往往处于主动地位，监事被附庸化，成为一种虚置的摆设，这种现象在我国尤为明显。
2. 独立董事制度对大陆法系国家公司治理结构的补充
独立董事制度的设计初衷是制衡董事会权力配置，而对二元制的公司治理结构，似乎显得不太需要，对其制度的引进，会改变现有的权力构造体系，并造成其与监事会权限的碰撞。所以有学者据此认为，二元制治理模式只需要改革加强监事制度，不必引入独立董事制度。但主流观点仍然认为在二元制公司治理结构下，引入独立董事制度，是对公司治理结构的完善与补充：第一，监事会监督具有滞后性，无法及早对董事会经营行为做出判断。第二，监事会改革并无成熟方案，比如“独立监事”等理论构想只处于探讨之中，未能治本则应先治标。第三，发挥专家功能，提高运营决策的科学性。第四，实现多元化的公司治理结构，降低内部人控制风险。需要注意的是，大陆法系国家也并非完全采取单一的二元制治理模式，根据欧盟《欧盟第5号公司法指令草案》的规定，欧盟对公司治理模式的选择，采取了折衷的态度，允许公司做出选择。
（三）结论
通过对两大法系典型国家公司治理结构的分析，我们不难看出：第一，公司治理结构的权力构造决定了独立董事的性质定位。一元制治理结构下独立董事的职责定位为监督，这也是独立董事制度起源于英美国家的原因，公司权力构造中权力制衡性不明显，基于理想化的董事会设计，“善良家父”未必能尽勤勉之责。二元制治理结构下独立董事的职责主要是辅助监事会职能或充当专家角色。第二，独立董事在英美国家公司董事会中的高额构成比例，只能理解为权力制衡体系中的权力配置的需要，不能理解为扮演专家角色，充当职业经理人，因为只有独立董事在董事会中的高额构成比例，才能形成与内部董事相抗衡的力量。第三，独立董事制度只是一种制度设计，不能人为地与国界、意识形态匹配，只能与公司治理模式、证券市场环境相关联。
三、我国独立董事制度的发展现状
（一）上市公司独立董事制度发展概况
1.规模
据沪、深股市资料显示，截止2003年2月底，沪深股市共有上市公司1224家，其中A股企业1192家，其共有独立董事3900名。按照今天1300多家上市公司的总量计算，每家上市公司平均有3名独立董事，基本符合2001年中国证监会所发布的《指导意见》的要求，但相对于欧美发达国家来说，我国独立董事的整体规模偏小，在董事会中的构成比例也偏低，难以发挥制度设计时的初衷。
2.构成
我国上市公司独立董事的构成中，高校教师与科研人员占39.46% ，律师、审计师、咨询顾问分别占6.89%、8.56%、7.79%，实业家占13.82%，退休人员占8.84%，其他人员14.36%。在这其中，具有经济学背景的人占绝大多数，这说明我国独立董事在构成上，偏重于专业背景与业务联系，与欧美发达国家差距并不明显。但值得关注的是，欧美国家独立董事构成上多为企业家、银行家、律师或会计师等，这说明欧美国家更为务实。而与我国所谓的“花瓶董事”、“名人董事”相去甚远。