国务院


中华人民共和国国务院命令（1958年1月）

1953年12月5日政务院公布的国家建设征用土地办法，已经1957年10月18日国务院全体会议第五十八次会议修正，并经1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准，现在予以公布。

国务院总理 周恩来
1958年1月6日


全国人民代表大会常务委员会关于批准国家建设征用土地办法的决议


（1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议通过）

1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议决议：原则批准国家建设征用土地办法。



国家建设征用土地办法（修正）


（1953年11月5日政务院第一百九十二次会议通过 经中央人民政府主席批准 1953年12月5日政务院公布施行 1957年10月18日国务院全体会议第五十八次会议修正 1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准 1958年1月6日国务院公布施行）

第一条 为适应国家建设的需要，慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题，制定本办法。
第二条 国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候，都按照本办法的规定办理。
第三条 国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。
国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则。一切目前可以不举办的工程，都不应该举办；需要举办的工程，在征用土地的时候，必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地。凡有荒地、劣地、空地可以利用的，应该尽量利用；尽可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或者少拆房屋。
第四条 征用土地，须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或者数次核拨；建设工程用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。
用地单位申请核拨用地时，须送交征用土地申请书（详细注明土地的属境、位置和经批准的数量），并附对被征用土地者的补偿、安置计划，以及经批准的建设工程初步设计文件（附平面布置图），施工时间文件和土地所在地的县级或者乡、镇人民委员会的书面意见；但是申请核拨铁路、公路路线用地和国防工程用地，送交上述某种附件确有困难的时候，经过批准用地数量的机关的同意，可以免交或者以后补交。
第五条 土地经核拨以后，用地单位应该协同当地人民委员会向群众进行解释，宣布对被征用土地者补偿安置的各项具体办法，并给他们以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到适当照顾的情况下，自觉地服从国家利益和人民和长远利益，然后才能正式确定土地的征用，进行施工。如果征用大量土地，迁移大量居民甚至迁移整个村庄的，应该先在当地群众中切实做好准备工作，然后把有关征用土地的问题，提交当地人民代表大会讨论解决。
第六条 遇到临时抢险或者紧急用地的情况，如果事前来不及完全按照本办法第四条、第五条的规定办理，可以先行进入地内施工，同时尽快补办征用土地的手续，并向群众进行解释。
第七条 征用土地，应该尽量用国有、公有土地调剂，无法调剂的或者调剂后对被征用土地者的生产、生活有影响的，应该发给补偿费或者补助费。
征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准；对于茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘等特殊土地，可以根据具体情况变通办理。
遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费。
对被征用土地的水井、树木等物和农作物，都应该按照公平合理的原则发给补偿费。
第八条 被征用土地的补偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物的补偿费，都由用地单位支付。
征用农业生产合作社的土地，土地补偿费或者补助费发给合作社；征用私有的土地，补偿费或者补助费发给所有人。土地上的附着物和农作物，属于农业生产合作社的，补偿费发给合作社；属于私有的，补偿费发给所有人。
第九条 征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。
征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产，又不以土地收入维持生活，可以不发给补偿费，但必须经本人同意。
第十条 征用城市市区内的房屋地基，如果房屋和地基同属一人，地基部分不另补偿；如果分属两人，可以根据地基所有人的生活情况酌情补偿。
市区内没有收益的空地，可以无偿征用。
第十一条 用地单位对准备申请征用的土地进行测量、勘探的时候，应该先征得当地人民委员会和土地所有者的同意。如果测量、勘探使土地所有者受到损失，应该适当补偿。
第十二条 用地单位或者施工单位在修建工程进行中，需要临时使用征用范围以外的土地，作为堆存材料的场所和运输道路等，商得当地人民委员会和土地所有者的同意后，可以租用或者借用。因进行修建工程而使未被征用的土地受到损失的时候，用地单位或者施工单位应该给土地所有者以应得的补偿。
第十三条 对因土地被征用而需要安置的农民，当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置；对在农业上确实无法安置的，当地县级以上人民委员会劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置；对就地在农业上和在其他方面都无法安置的，可以组织移民。组织移民应该由迁出和迁入地区的县级以上人民委员会共同负责。移民经费由用地单位负责支付。
第十四条 已经征用的土地，所有权属于国家。用地单位应该将征用的土地，绘图造册，一式两份，送当地县或者市人民委员会审核盖印后，一份存县或者市人民委员会备查，一份由用地单位自己保存。
第十五条 已经征用的土地，如果用地单位因计划变更或者其他原因不使用或者不全部使用，必须把不使用或者多余的土地交由当地县级人民委员会拨给其他用地单位使用或者交给农民耕种。
已经征用的土地，如果在种植一季农作物的期间暂不使用，在不妨碍建设用途的条件下，应该交给农民继续耕种。对有农作物正在生长的土地，应该尽可能等到收获以后动用。
第十六条 被征用土地内的坟墓需要迁移的时候，由当地人民委员会通知坟主迁移。用地单位应该发给适当的迁葬费，并照顾当地的风俗习惯妥善处理。无主的坟墓，由用地单位代迁。无地迁葬的，由当地人民委员会协助找地迁葬。迁移烈士的坟墓应该通知当地县级以上人民委员会。
被征用土地内，如果有值得保存的文物和名胜古迹，用地单位和施工单位应该会同县级以上人民委员会文化部门妥善处理，负责保护。
第十七条 用地单位或者施工单位在修建工程进行中，对于同当地人民群众的生产、生活有密切关系的水源、渠道、交通等，应该会同当地人民委员会妥善处理，不准轻易阻断和破坏。
第十八条 国家建设需用国有、公有土地，应该按照本办法第四条和第五条的规定申请核拨，并且向群众进行解释。
拨用农民耕种的国有、公有土地的时候，可以根据他们的生活情况，由用地单位给以适当补助。对地上附着物、农作物的补偿和对原耕种这些土地的农民的安置，分别按照本办法第七条和第十三条的规定办理。
拨用国家机关、部队、企业、学校、人民团体等单位正使用着的国有、公有土地的时候，对原使用单位迁建所必需的房屋和地基等问题，由当地县级以上人民委员会会同申请用地单位和原使用单位，本着紧缩用地、用房和节省国家财政开支的原则协商处理。原使用单位能够自行解决的，尽量自行解决；原使用单位无法自行解决的，尽量采取互换、调剂办法解决，无法互换、调剂的，由申请用地单位给予适当补偿。
第十九条 原来依靠公有土地收入兴办的公益事业，在这项土地被拨用后，仍须续办而经费无着的，应该由当地人民委员会按照事业的性质分别在主管部门的事业经费内开支；如果无法开支，应该及时报请上级人民委员会解决。
第二十条 公私合营企业、信用合作社、供销合作社、手工业生产合作社用地以及群众自办的公益事业用地，可以向当地县级以上人民委员会提出申请，获得批准后，援用本办法的规定办理。
第二十一条 县级以上人民委员会和用地单位的上级机关，应该对已经征用土地的使用情况，经常进行监督检查。如果发现用地单位和施工单位有违反本办法的规定浪费土地和损害群众利益的现象，应该及时予以纠正，情节严重的，应该追究责任，严肃处理；对征而不用和多余的土地，在不妨碍建设用途的情况下，必须及时收回。
县级以上人民委员会，应该将征用土地的情况和问题，定期综合上报。
第二十二条 各省级人民委员会可以根据本办法的规定，结合当地的具体情况，制定实施办法，报国务院备案。
民族自治地方的自治机关，可以根据当地的具体情况，参照本办法规定的基本原则，制定本地区征用土地的办法；也可以参照本办法变通办理。




关于国家建设征用土地办法修正草案的说明


　　　　国务院副秘书长 陶希晋

现在我对国家建设征用土地办法修正草案，作以下几点说明：
（一）“政务院关于国家建设征用土地办法”自从1953年12月5日公布施行以来，对于国家建设征用土地和处理被征用土地者的生产、生活问题，都起了积极的保证作用。近几年来，由于社会主义建设和社会主义改造突飞猛进，高级农业生产合作社已普及全国，生产资料所有制发生了根本变化，原办法对于当前在征用土地工作中所发生的许多新的问题已不能完全适应；与此同时，有些中央国家机关和省、市，为了解决这些新的问题，根据原办法的基本精神，先后发布了一些规范性文件，现在看来，其中也存在着有些抵触和不切实际的现象。因此，国务院认为原办法的许多规定有作统一修改的必要。在修改过程中，由国务院法制局对有关这方面的法规作了系统的整理，并就各项问题进行了多方面的调查研究，提出了修正草案。此项修正草案，业经国务院全体会议第五十八次会议讨论通过，现在提请全国人民代表大会常务委员会审议批准。
（二）关于修正草案中的几个主要问题：
一、这次对原办法的修改，首先着眼的是节约用地。八年多来，国家因建设征用的土地约在两千万亩以上。这些土地的征用，大部分是必需的，保证了社会主义建设事业的迅速发展。但是，在有的地区和某些单位，多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象，也相当严重。根据河北、成都、武汉、长沙、北京、杭州等省市1956年的检查，几年征用土地中浪费的土地约占40％。太原市22个建设单位征用土地一万多亩，荒芜五千多亩，达到50％。浪费土地的原因，固然同大规模进行社会主义建设经验不足有关，而原办法对于节约用地、防止土地浪费，规定得不够具体细致，特别是缺乏明确的监督检查制定，也有很大关系。自从1956年1月国务院发布关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知，要求各地对已征土地的使用情况进行经常检查以后，情况有好转。比如，河北省由于对已征土地的使用情况经常进行检查，浪费土地的百分比已由1955年的34.8％下降到1956年的9.3％。为了进一步强调节约用地，建立与健全监督检查制度，修正草案的第三、第十五、第二十一等条规定：一切目前可以不举办的工程，都不应该举办；征用土地必须精打细算，严格控制建筑密度，防止多征早征；已经征用的土地，如果因计划变更而不使用或有多余，必须及时交回；县级以上人民委员会和用地单位的上级机关，必须对使用土地的情况经常进行监督检查，发现征而不用和征多用少的土地，应当及时收回交给当地农业生产合作社耕种。
审批程序的确当与否，是控制用地、防止土地浪费的关键。原办法关于征用土地的批准权，一则中央集中的较多，二则以全国性或者地方性的建设事业用地来区别中央或者地方政府批准的权限，也不很合理，再加以批准建设工程初步设计的机关同批准用地数量的机关又不统一，因此在执行中都遇到了一些实际困难。为了符合中央关于行政管理权限适当下放的精神和更切合实际地控制用地，修正草案规定：征用土地必须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地所在地的省级或者县级人民委员会本着尽量用荒地、劣地、空地的精神具体核拨用地。根据最近几年来的经验，这样的规定，亦即是由有权批准建设工程初步设计的机关一并负责批准用地数量，才能更有效地合理地掌握用地，防止土地浪费。在省、县两级人民委员会核拨用地的时候，如果用地虽在三百亩以下，但迁移居民超过三十户，或者迁移居民虽在三十户以下，但用地超过三百亩，都必须由省级人民委员会核拨。这是因为在这种情况下，由省级人民委员会掌握较为稳妥，同时也照顾到县级人民委员会处理这类问题的实际困难。
二、关于征用土地的补偿问题。在原办法制定的时候，征用土地发补偿费的对象是个体农民；农业合作化以后，发补偿费的对象应当是农业生产合作社。土地补偿标准，原办法规定为三年至五年的产量总值；鉴于农业合作化以后农民的生产、生活都有所提高，原来的标准，就显得有些过高，同时原办法规定的产量在计算上也不明确，修正草案本着既照顾群众利益又节省国家开支的原则，将补偿标准改为二年至四年的定产量总值。从几年来的实际经验来看，各地土地定产量和农民生活水平都有所不同，对补偿标准规定这样的幅度是适当的。此外，由于群众政治觉悟提高，有的被征用了少量土地的农业生产合作社认为不影响它们的生产和社员的生活，表示热情支援国家建设，不要补偿费。对于群众的这种精神，国家应予鼓励；但必须注意掌握，既要防止对群众的政治热情估计不足，又要防止不很好考虑群众在被征用土地后生产和生活是否会受到影响。所以修正草案第九条第一款规定：“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费”。另一种情况，征用农业社使用的非社员的土地（如社员在入社前租来、典来或者受亲友委托代种、代管而由他们带着入了社的土地），各地认为如果该土地所有人不从事农业生产又不以土地收入维持生活，可以不发补偿费。我们觉得可以这样做，但也必须经本人同意为宜。修正草案第九条第二款就是这样规定的。
三、关于对被征用土地者的安置问题。原办法对于就地在农业上安置强调不够，被征用土地的农民过多地要求转业，这同国家多动员人“下乡上山”的方针不相符合。又原办法对于组织移民也规定的不够明确具体，有的地方曾因草率移民造成了劳民伤财的不良影响。修正草案针对着这些情况，首先强调在不影响生产、生活的原则下尽量就地在农业上安置；如果必须组织移民时，迁出和迁入地区的县级以上人民委员会必须共同切实负责。在组织移民时，应特别注意，迁入地区必须有长期定居的生产条件。
四、几年来在拨用国家机关、部队、企业、学校、人民团体等单位正在使用着的国有、公有土地时，原使用单位对于拨用的交换条件，往往要求过高，而申请用地单位则有的对原使用单位的要求，应该解决的也不予解决。为了便于解决这些问题，本着勤俭建国的精神，在修正草案第十八条第二款作了补充规定。
（三）鉴于原办法的几个根本原则，现在看来还是正确的，几年来各地对原办法的执行也比较熟悉，所以对原办法未作重新起草，而只作若干的必要修改，并且仍然沿用了原办法的名称；原条文中凡是可以不改动的，亦都尽量予以保留，不作改动，特别须指出的，原办法第五条关于征用土地必须向群众进行解释的规定，几年来执行的经验证明很好，所以修正草案仍保留这规定。我们认为像处理征用土地这样直接关系到群众生产和生活的大事，必须认真贯彻群众路线，使群众在当前切身利益得到适当照顾的条件下，自觉地服从国家利益和人民的长远利益，才能做好。事实上，我们国家因建设而征用土地，同广大群众的利益是一致的，只要向群众充分地解释清楚，就会取得群众的同意和支持。因此，坚决贯彻群众路线是保证做好土地征用工作的一个重要关键。





　　内容提要:税收立法高度集权的体制在实践中常受争议，与公共财政理论和法治理念也构成某些根本冲突。但一般认为，这是中国当代政治体制一个固有的传统。本文对这种普遍认识提出质疑。首先，税收立法权集中仅开始于1977年，之前该体制并没有形成。其次，该体制在1977年至1993年间逐渐强化，而这恰恰是财政分权的黄金时代，税收立法权的分布和当时流行的财政分权之间形成强烈反差。本文说明，这一反差不能以法律在这一时代缺乏重要性作为解释：为了有协调一致的税收规则供各方遵守、给予这些规则国家强制力作为保障、并确保公众知悉这些规则，“依法治税”必然地成为了税制建设中的一个核心观念。中国税收立法高度集权具有历史偶然性，有必要做出进一步解释。

　　关键词:税收立法权 依法治税 财政联邦主义 分税制 中央与地方关系

　　引言

　　对中国税收立法权高度集中的现状，在税法研究领域存在普遍认识。该制度的核心依据之一是1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（下称“《分税制决定》”：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”另外，《税收征管法》[1]以及《立法法》[2]都有关于税收立法权统一由中央政府行使的重要条款。然而，也有一些学者开始对这一体制的合理性进行探讨。[3]一些地方政府近几年来有争议的税收立法行为，使得对于现行税收立法权分配制度是否可持续的学术讨论也越发激烈。[4]

　　从一个高度抽象的层面来看，税收立法权完全集中的体制明显存在一个问题，即该体制无法同时遵循以下两个一般会被认为是合理的原则：①税收制度的规则应当具有法律效力，以及②作为财政自治的一部分，地方政府应当被赋予对某些税收政策的自由裁量权。这是两个力度都比较弱的原则，实际上是应该和多种不同的立法程序和中央集权的程度不发生冲突的。为符合上述两项原则，地方政府的立法权仅仅需要与其财政自由裁量权保持一致。然而，税收立法权必须集中的这种观点，恰恰使得上述两项原则至少有一条不得不被违反。在中国近三十年的经验中，一方面，在特定历史环境下，地方政府突破了地方立法权的限制，制定与法律相冲突的税收政策，但未得到有效的约束。在此情形下，法治的价值观念受到严峻的挑战。另外一方面，更常见的情形是，中央政府垄断税收立法权造成了这一现象的长期存在：地方政府将转移支付以及制度外的收入（例如出售土地使用权），而非税收，作为满足地方支出的主要来源。这些选择通常会被视为是与财政自治相互矛盾。

　　对税收立法权高度集中的这种概念性批判与国际实践较为一致：比较各国的实践，即使是在单一制国家，税收立法权高度集中的制度也相当罕见。[5]那么，中国现行的税收立法高度集权的体制究竟是如何产生的呢？这一问题虽然看起来非常重要，但很少有学者尝试对其进行分析。可能有两个普遍流行的观点抑制了对这一问题的关注。观点之一是，税收立法权作为立法体制的一部分，体现了中国整个立法体制集中的倾向，这原本就是中国的传统，其与中国政治、历史和文化密不可分，而没有简单的解释。[6]讨论立法集权制度的来源超出了一般理解、考量中国法律制度的视野。观点之二虽然与第一种观点无关，但是也可以作为其补充。也许有人会主张，税收立法集权这个现象不仅从中国的文化和传统的角度来说不令人意外，而且也不重要。尽管法律学者可以对税权进行各种理论上的区分——比如税收立法权、税收征管权和税收收益权的不同——但是就财政问题的政治逻辑而言，税收立法权的重要性远低于其他的税权。这是因为立法体制和法律规则引入中国的历史并不很长，并且其真正发挥效用需要一个过程。通常，法律被认为是次要问题。而当法律对财税政策的重要性低时，立法权当然也不会构成重要问题。在此情形下，税收立法集权如何形成仅仅是一个少数人才会讨论的问题。

　　本文旨在证明以上两种观点均有失偏颇。首先，目前的税收立法集权体制事实上起源并不久远：其占主导地位的局面开始于1977年以后。不仅在1977年之前有一些重要的税收立法分权的阶段，而且，即使是1977年以前税收立法权最集中的程度，也不及1977年开始的集权格局。更重要的是，本文追溯了税收立法权在1977年至1993年间逐渐集中的历程。在财政和其他经济领域，改革开放以后的这一段时间在很多意义上是分权的黄金时代。然而正是在这一时期，税收立法权应当集中的观念确立了其优势地位。这两个事实的并存不能不说给以下观点带来质疑：税收立法集权仅仅是中国政权组织形式的自然且不可避免的后果。实际上，1977年至1993年间税收立法集权和财政分权制的反差更容易诱导人推导出第二种观点，即税收立法权的分配并不重要。但与这一观点相反，本文说明，尽管文化大革命结束之后的十五年期间，法治的力量远比现在要薄弱得多，但是法律仍然在税收征管中起着举足轻重的作用。甚至可以说，无法想象如果没有法律制度，中国的税收体制在上世纪八十年代如何能够得以建立。该时期税收征管的事实对不在乎法律的态度构成了一种反驳。

　　以上的各种论证整体表明：税收立法集权的体制是如何在中国确立的，是一个需要进一步研究的领域。本文并不会对这一现象进行全面的解释，而仅仅建议应当对这一问题进行深入的探究。然而，这一过渡性的结论对法律学者亦是非常重要的，因为如果能够认识到一个从理念的角度有严重缺陷的体制并非中国税法命中注定必须承担的累赘，本身可能是一种解放。而且越能够充分理解是历史的偶然事件成就了今天的税收立法体制，那么为改革所进行的讨论就会有更明确的目标、更有效。

　　本文的结构如下：第一部分描述1977年税收立法的安排，其与建国以来的税收立法模式的对比，以及1977年模式如何持续的强化并在1993年达到集权的顶峰。第二部分将税收立法集权的发展历程与更广为人知的1977至1993年间的财政分权制进行对比，证明税收立法集权在这一时期与分权的财政体制相当不配套，当时税收政策趋向的不确定性也似乎使集权缺乏说服力，导致需要强大的政治资源才能使其得以实现。其最终能够存续并确立，是政治过程事先不能保证的一种结果。第三部分说明为什么立法权的集中与其他形式的财政分权的并存和差异不能通过法律体系本身的薄弱性来解释。相反，法律在这一时期的税收征管中起到了至关重要的作用。第四部分简要地描述了对中国立法集权的起因进行全面研究的一些可能的理论框架。

　　一、税收立法集权在1977至1993年间的建立和巩固

　　勾划1977年至1993年期间税收立法权在中央和地方之间划分的变革，可以将1977年《财政部关于税收管理体制的规定》（下称“1977年《规定》”）和1993年《分税制决定》视为最始和最终的两个里程碑。这两个文件均界定了不同级别的政府所拥有的广义上的税收立法权——即开征税种、设定税基和税率，以及通过减免税调整税基和税率的权力范围。

　　1977年《规定》专注于规定哪些政府部门行使税收立法权，哪些政府部门在特定情况下有权选择采取与前者制定的规则不同的政策措施。首先，“凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都由国务院统一规定。”其次，省级辖区的重要税收政策应当报财政部批准，包括在全省级辖区范围内停（免）征或者开征某一种税，对某一种应税产品、某一个行业减税、免税，对烟、酒、糖、手表四种产品减税、免税，调整盐税税额，以及有关涉及外交关系和对外商征税的问题等。再次，该规定授权省级革命委员会在具体规定的各种情况下批准税收的减免，以解决特定纳税人的特殊需要（这些需要主要针对计划经济体制下实施政府政策而产生的“困难”企业或业务）。此外，“以上各项权限，省、市、自治区一般不要层层下放……除上述规定外，任何地方、部门和单位，都无权自行决定减税、免税，或者下达同税法相抵触的文件。”

　　1977年《规定》的内容在当时并没有被认为构成什么激进的改革。[7]这与1977年中央政府权力正在过渡的政治局面也是一致的。但是，在某些重要方面，1977年《规定》象征着税收立法权分配历史中的一个分水岭。首先，与1977年之前一段时期的状态相比，该规定造成了税收立法权的再次集中。由于文化大革命所造成的中央政府的瘫痪，以及与苏联关系的破裂导致的为战争做出的准备，中国财政管理在1969年开始了一个高度分权的阶段。[8]在1970至1973年间，大部分的省级政府只需要向中央政府做一次定额的转移支付，除此之外可以完全决定自己的财政支出，保留财政收入结余，并且省级以下政府不受中央控制地作出收入和支出的安排。同时，制定诸多税收政策的权力也被授权给省级政府。虽然在1974至1976年间，中央政府要求增加其收入的比重，但其他主要的地方财政自治权保持不变。尤其值得一提的是这一时期遗留下来的一个至今仍然有效的制度安排，即省级政府与其下级行政机关的财政关系完全由省级政府决定。[9]如此一来，就预算问题中央政府仅仅与省级政府协调。即使是在1994年以后高度集权的税收管理体制下，对省级以下的财政管理体制中央只提指导性意见。[10]但是1977年《规定》要求无论省级政府与其下级政府之间在财政收入和支出协议的结果如何，税收立法权都不构成这些政府间协议的内容。预算和财政管理的其他方面可以层层下放，但是税收规则的制定（“税收管理“）不能层层下放。省级政府应当是税收立法权下放的终点。因此，如果不是从孤立的角度来衡量税收立法集中的程度，而是将它与预算分权相联系来看，1977年再度集权的程度就进一步被放大。

　　而且，即使与1970年之前的年代相比，1977年《规定》对于集中税收立法权的规定也是没有前例的。中国和西方公共财政学者通常都将1950年《全国税政实施要则》所规定的体制作为“高度集中”的范例。[11]然而，根据《全国税政实施要则》，“凡有关地方性税收的立法，属于县范围的，得由县人民政府拟议报请省人民政府核转大行政区人民政府或军政委员会批准，并报中央备案。”省（市）范围的地方性税收立法才需要“拟议报请大行政区人民政府或军政委员会核转中央批准。”换言之，县级政府享有不受中央政府直接控制的税收立法权。而在1977年《规定》下，该情形不可能出现。再者，由于中央政府在1949年刚刚成立，财政的中央集权仅仅是政府努力的方向，而不可能完全实现。高度集中准确地说不是当时能够设立的一种制度，而是迫不得已需要采取的一种财政政策。[12]新中国建立初期的紧急情况一旦有所控制，中央政府即开始改变中央集权的局面，以激励地方政府积累能力。通过几年的摸索，随着第一个五年计划的完成，国务院和全国人大对改变过度集中的局面，实行权力下放，在1957年达成了共识。在此基础上，1958年《国务院关于改进税收管理体制的规定》做出了具有浓厚的“财政联邦主义”色彩的分权安排：“凡是可以由省、自治区、直辖市负责管理的税收，应当交给省、自治区、直辖市管理；若干仍然由中央管理的税收，在一定的范围内，给省、自治区、直辖市以机动调整的权限；并且允许省、自治区、直辖市制定税收办法，开征地区性的税收。”即使上世纪六十年代有一些对于再次集权的尝试，这些尝试对于有权行使立法权的政府主体类别的限制，都远不及1977年《规定》那般严格。

　　对于1977年之前的税收立法分权的深入分析超出了本文的议题范围，但我们认为该类分析可以说明，对税收立法权的集中是否可归因于1977年以前的政治体制传统，的确是可以提出疑问的。然而，税收立法的中央集权在1977年以后则被逐渐巩固起来。相比较1950至1997年期间制度的摇摆，1977年《规定》的效力一直持续到其被1993年《分税制决定》所取代——而如下文所述，后者代表着更高程度的中央集权。

　　逐渐巩固的过程可以从多个角度来观察。首先，上世纪八十年代至九十年代早期政府所发布的许多文件都引用1977年《规定》作为做出减免税决定的程序性依据。下面的表格总结了1978年至1993年间发布的中央和地方政府规章及政策性文件中引用1977年《规定》的时间趋势。[13]从表1可以明显看出，随时间推移引用该税收立法规则的次数呈普遍增长趋势。表2将中央和地方文件进一步分为两类：专门处理税收政策事项的文件（财税文件）和处理其他事项但提到税收政策性问题的文件（非财税文件）。[14]可以看出，尽管提到税收管理体制的多数中央政府文件（149个文件中的128个）是税收政策性文件，但提到该体制的地方非税收政策性文件远远多于地方税收政策性文件（分别为119和35个）。这表明引用税收管理体制的文件数的增加不单是由于中央和地方税收征管机构的扩张，也是中国税制日趋复杂及其影响力日趋扩大的结果。1977年《规定》为这些年日益增多的具体的税收政策提供了一个基本框架，并构成其他领域政策制定得以参照的固定架构。

　　1977年《规定》可望起到的制度作用当然不仅仅反映于直接援引它的文件；法律同样通过多种方式间接或默示地采用了1977年《规定》中的规则。例如：1986年，该规定被写入《税收征收管理暂行条例》，作为其制定依据之一。[15]1987年的《违反财政法规处罚的暂行规定施行细则》对“超越权限，擅自减免税收”行为决定解释为包括“地方各级人民政府违反税收管理体制的规定，越权作出减免税收决定的。”类似地，许多具体的全国税收政策性文件采取了逐渐成为常规的做法，即授权省级政府在某些具体界定的范围内就税收减免做出决定。这与1977年《规定》的架构一致。相反地，对省级以下政府机构直接授权的例子越来越少以至于几乎找不到。[16]

　　其次，除了成为税法立法固定的参照架构，在80年代，1977年《规定》的重要性日益凸显，并越来越被强调。在80年代以前，这些规则并不受重视，甚至有例证表明中央政府愿意将税收政策制定权下放至省级政府的程度似乎大于1977年规则所做的规定。[17]然而，1979、1980年国家连续出现财政赤字，货币政策带来通货膨胀，导致中央开始强调“整顿”。1981年初国务院《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》宣布：

　　为了确保一九八一年财政收支平衡，消灭赤字，国务院认为，必须对财力的分配和使用采取集中统一的原则，严格财政管理和财经纪律……坚决维护国家税收制度，不许随意改变税种、税率和减免税收。”在这种情况下，“国家税种的开征与停征，税目的增加与减少，税率的提高与降低，税收的加征与减免，必须统一管理，凡有关这方面的规定，统由财政部下达，或者由财政部报经国务院批准下达。今后，各部门自行下达有关税收的规定，一律无效。

　　对一些中央官员而言，这带来1977年《规定》的内容是否应该进一步加强的问题，即税收立法权是否要进一步集中。[18]虽然直到1993年才采取这样的措施，但明确鼓励实施1977年《规定》的政策性文件和内部讲话开始激增。[19]而1987年开始了反对地方政府越权减免税的多次运动。既然1977年《规定》的一个主要意图就是勾划出给予这些税收优惠的权力范围，该文件和这些运动存在着紧密的联系。[20]

　　正是对税收立法集权的日益强调产生了1992年颁布的《税收征管法》做出的规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”而这一法律条文仅仅为实践意义更强的国务院1993年《分税制决定》进一步加强中央集权的方针打了个伏笔。根据1993年后实施的新税制，即使是省级政府也不再被授权给予“困难”企业税收减免。起初，这些企业可以根据地方政府的决定享受先征后返。但中央政府随后表明先征后返是一种变相的税收减免，应当停止。省级政府对税收政策的决定权在理论上必须基于中央政府的特别授权。和地方针对减免税权限的博弈基本转化为针对“先征后返”的博弈，而对增加财政收入的政策措施的争执，主要出现在对乱收费、预算外基金的控制上，而地方“擅自”扩大税基、提高税率的行为基本都是计划性征税的征管体制造成的，而非地方政策性举措。

　　对于熟悉1994年税制改革后税收立法集权的人们来说，上文讲述的八十年代和九十年代早期对税权集中不断高涨的强调，也许仅仅会强化集权是中国政府的一贯做法这样一个观念。然而，至少从两个角度来讲，1993年之前的这段历史应该是出乎意料的。首先，八十年代被普遍认为是一个财政分权时期，甚至造成了中央政府财政能力的危机，直到1994年税制改革这种危机才得以消除。因此，我们不应该把这个时期任何重要的集权体制看作理所当然的现象。其次，随着中国逐渐摆脱计划经济，整个税收制度也不得不重新设计。如同当时很长时间不确定如何进行经济改革一样，怎样对经济活动课税也是一个未知，需要不断地进行试验。倘若中央政府宣称其独享进行这种试验的权力，那么就意味着它将不得不面对制定新规则和不断犯错的压力。既然在过渡时期设计税收政策是一件十分困难的事，那么为什么中央政府会如此热衷于排除地方政府的主动尝试？为什么一个人在自己不知道如何去做时候，反而要禁止他人的尝试？

　　下文将对上述两个角度进行进一步解释，表明1993年以前税收立法权集中在政治上是极具争议的。

　　二、1993年前税收立法集权的偶然性

　　文化大革命结束至1994年税制改革期间财政管理和财政分权的整体演变是一个十分复杂的问题，研究中国公共财政的中外学者对此已做出大量学术研究。本文无意于分析这些已有的研究成果，而是将着重强调一些为人们所公认的结论，用它们作为回答应当如何看待税收立法权集中被不断强化的这段历史的基础。