农业部 财政部 中国银行业监督管理委员会


农业部 财政部 银监会关于加强国家现代农业示范区农业改革与建设试点工作的指导意见




有关省、自治区、直辖市、计划单列市农业、农机、畜牧、兽医、农垦、乡镇企业、渔业厅（局、委），财政（财务）厅（局）、农业综合开发办公室（局），各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行：

　　选择部分国家现代农业示范区开展农业改革与建设试点（以下简称“试点”），是贯彻落实党的十八大及2013年中央1号文件精神的重要举措，对于探索中国特色农业现代化道路、示范引领全国农业改革与建设具有十分重要的意义。为指导各地做好试点工作，加快构建现代农业发展的体制机制，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照“保供增收惠民生、改革创新添活力”的总体要求，以培育壮大新型农业生产经营组织为核心，以破解农业经营规模小、投入分散、融资难、风险大等制约瓶颈为重点，通过整合部门资源，搭建试点平台，合力推动试点示范区率先构建集约化、专业化、组织化、社会化“四化结合”的农业经营新体系，率先构建财政引导、金融支持、保险保障、订单营销“四位一体”的农业发展新机制，进一步释放发展新活力、培育发展新动力、营造发展新优势，打造一批农业改革与建设的排头兵，为全国现代农业发展积累经验、储备政策、探索路径。

　　（二）工作目标。按照“一年见起色、两年出成效、三年有突破”的总体目标，力争到2015年，试点工作取得重大进展，试点示范区基本建立起以适度规模经营为重点的农业经营新体系、以订单农业为基础的产销新模式、以资金整合使用为重点的财政支持新方式、以金融资本为核心的农业投融资新机制、以农业保险为保障的风险防范新措施，现代农业建设的内生动力明显增强，农业现代化水平明显提升，粮食规模经营单产比2012年平均单产增加20%以上、农民人均纯收入年均增加10%以上。

　　二、着力强化现代农业发展的物质技术基础

　　（三）突出强化农业基础设施建设。以改善粮棉油糖等大宗农产品生产条件为核心，以优质农产品生产基地建设为载体，大规模开展高标准农田建设，力争到2015年高标准农田比例达到50%以上，基本实现土地平整肥沃、道路畅通、排灌方便、用电便捷。加快农业机械化步伐，以主攻薄弱环节机械化、推广先进适用农业机械化技术和装备为重点，加强农机农艺融合、机械化和信息化融合，力争粮食作物基本实现全程机械化，耕种收综合机械化水平达到80%以上。

　　（四）大力推进农业技术集成化应用。鼓励试点示范区与农业科研院校以及高新技术企业开展多种形式的对接与合作，支持各类新型经营主体聘任高层次人才，以共建生产基地、承担示范项目为载体，引进优良品种和先进技术，开展技术集成创新，在增产增效的同时，示范带动农业科技成果的大面积转化。加强对新型经营主体的集成化技术服务，组建技术创新服务团队，根据不同经营主体的需求以及不同产业的特点，制定技术集成化和农机装备配套标准化应用方案，提供菜单式集成技术服务，努力为新型经营主体发展壮大现代农业提供系列化、专业化服务。

　　三、着力构建农业规模化经营机制

　　（五）健全农业新型经营主体培育机制。鼓励试点示范区采取以奖代补、直接补贴、贷款贴息等方式，加大对新型经营主体发展适度规模经营的扶持力度。着力提升新型主体带头人的素质，探索建立免费培训制度，加强对专业大户、家庭农场、农民合作社带头人以及农业社会化服务组织中的骨干农民的教育培训。研究制定新型经营主体发展规模化经营所需的设施建设用地政策，探索仓储、晒场、烘干、农机具库棚等配套设施用地的解决途径和方式。建立工商企业租种农民土地的准入与监管制度，合理设置门槛，确保不损害农民权益、不改变土地农业用途、不破坏农业综合生产能力。改善政府服务，加快推进农业管理职能转变，减少行政审批，简化新型经营主体附属设施用地、工商登记、环保和节能评估、招标投标等程序、减免规费，推进一站式服务。

　　（六）加强农村土地承包经营权流转服务。支持试点示范区加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保三年内完成。积极创新政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿的土地流转机制，制定促进适度规模经营的政策措施，调动农民开展规模经营的积极性，探索开展连片流转的有效方式和解决地块细碎化问题的有效途径。加强土地流转供需对接和流转交易价格第三方评估服务，建立和健全县级指导、乡级为主、村为基础的土地流转交易平台，实现农村土地承包和流转服务信息化管理。建立健全“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，将仲裁工作经费纳入财政预算予以保障，依法规范解决农村土地流转纠纷。探索建立农户承包地有偿退出机制，鼓励通过赎买、发放补贴、补助养老保险等方式，引导有稳定非农就业与收入、长期在城镇居住生活或基本丧失劳动能力的农民自愿退出土地承包经营权。

　　（七）提高农业生产的组织化程度。按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，大力发展多种形式的新型农民合作社，着力提升其引领带动能力和市场竞争能力。创新财政支持农民合作社发展的政策，推动支农项目与农民合作社有效对接，加大对种粮农民合作社的支持力度。深入开展示范社建设行动，引导农民合作社健全内部治理和运行机制，推动农民合作社由数量增长向数量增长和质量提升并重转变，由生产合作向土地合作、资本合作、资金互助、品牌共享拓展，以产品和产业为纽带发展合作与联合、开展兼并与重组。推广“生产在家、服务在社”统分结合的合作经营模式，引导农户将土地委托给合作社进行全程代管或部分代管，通过统一生产技术、统一投入品供应、统一机械作业、统一品牌销售等方式进行标准化生产，提高组织化程度。

　　（八）加快建立新型农业社会化服务体系。支持试点示范区加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。加快建立适应规模经营发展需要的农业公益性服务体系，健全人员聘用、考核评价、绩效激励等制度，加强服务条件和服务能力建设，创新服务形式。大力发展农业经营性服务，采取免征营业税等激励措施，支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、涉农企业等为农业产前、产中、产后提供低成本、便利化、全方位服务；采取政府购买服务等方式，引导各类农业经营性服务组织开展公益性服务。鼓励和支持试点示范区积极开展农业社会化服务示范县创建。

　　四、着力完善农产品产销衔接和订单履约机制

　　（九）大力发展订单农业。鼓励试点示范区积极发展现代营销，通过搭建产销对接平台，完善订单农业操作规程，引导新型经营主体与农产品收储、加工、销售企业签订订单购销合同。国家大型农业企业要将试点示范区作为订单农业的重点县，建立长期稳定的农产品订单购销关系，不断扩大订单规模，强化产前、产中、产后服务，提高订单质量。引导新型经营主体按照订单要求开展标准化生产，提高农产品质量安全水平，满足企业的收储加工质量需求。试点示范区要对有关大型农业企业与种粮大户、家庭农场、农民合作社等开展订单农业及服务予以支持和保障。

　　(十)创新农产品订单履约机制。支持试点示范区因地制宜地制定促进订单履约的激励政策。积极探索“农产品订单+金融+生产”有机结合，以订单作为担保、以订单申请贷款、以订单稳定价格、以订单促进生产的新机制，研究制定订单农业与金融结合的具体办法，规范订单合同，明确订单担保条件、程序以及支持订单融资的政策措施，通过金融手段促进履约。探索建立合理的订单定价机制以及订单违约约束机制，发展保底价订单，建立订单合同备案审核制度，推动订单履约与农村信用体系建设相结合，促进订单双方增强合同意识和诚信意识，强化数量和质量约束，提高履约率。

　　五、着力建立农业项目资金整合机制

　　（十一）加大农业项目资金整合力度。省级农业、财政部门要积极支持试点示范区加强农业基础设施建设、科技推广和人才培养、资源环境保护等项目资金整合，提高资金的使用效率和效益。试点示范区要建立由示范区农业改革与建设领导小组牵头，统一规划、统一审核、统筹使用和分类管理的资金整合机制，积极整合性质相近、用途相同、使用分散的农业项目资金，集中用于示范区各类重点项目建设和农业新型经营主体培育，形成“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的项目资金管理格局。

　　（十二）完善农业项目资金管理规定。试点示范区要积极探索新型农业经营主体承担项目建设、负责建后管护的农业项目建设新机制以及先建后补的资金管理新方式，加强项目立项、招标投标、工程监理、竣工验收等项目管理，明确项目各方建设责任，完善资金使用、绩效考核及责任追究等管理制度，提高农业项目资金管理的科学性、规范性和有效性。公开各类农业项目资金来源、建设标准、建设内容、建设规模、建设布局、建设目标和建后管理使用要求，接受社会监督。农业综合开发资金应优先支持具备条件的新型经营主体改造农田基础设施，发展产业化、规模化经营；现代农业生产发展资金重点用于支持新型农业经营主体发展优势特色产业；“以奖代补”资金主要用于农业技术推广应用、构建农业经营新体系等方面。

　　六、着力创新农业投融资服务机制

　　（十三）建立农业信贷投入增长激励机制。试点示范区要积极引导金融机构不断优化信贷结构，加大对现代农业的信贷支持力度。进一步发挥涉农贷款增量奖励机制的作用，综合运用税收措施、费用补贴、增量奖励、以奖代补、奖补结合、绩效考核等激励政策，鼓励金融机构增加涉农贷款投放。推动降低农业信贷成本，对新型经营主体贷款给予补贴或贴息。研究设立农业风险补偿基金，对农业担保贷款损失或担保费予以补偿或补贴。

　　（十四）健全农业融资服务体系。鼓励试点示范区加快建立适应现代农业发展需要，以政策性银行、商业银行和农村中小金融机构为主体，以农业投融资担保机构为重点，以农民资金互助合作社为补充，以农业信用体系建设为保障的农业融资服务体系。积极引导民间资本进入农村金融服务领域，扩大农业投融资和担保机构资本金规模，提升金融服务现代农业发展的能力和水平。规范发展“民办、民管、民受益、民担风险”的农民资金互助合作，支持和引导有条件的农民合作社稳步开展信用合作，重点解决本社社员、本区域农户发展生产资金需求。强化农村金融生态建设，建立农村信用信息基础数据库，开展信息采集，建立农村信用体系。

　　（十五）创新农业金融服务产品。加快建立符合农业发展实际、适应新型经营主体发展需求，多元化、特色化、便捷化的农业金融产品体系。试点示范区要引导金融机构大力开发“三权”（农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）抵押、农机具抵押贷款，订单、仓单、保单、应收账款等质押贷款，根据农业生产周期合理确定贷款期限，满足农业新型经营主体基础设施建设、农机具及农产品加工流通设备购置、生产资料购买等融资需求。

　　（十六）改善农业金融服务方式。围绕解决农业贷款贵、风险大、成本高、收益低、程序繁等问题，支持试点示范区研究制定推动农业信贷服务方式创新的政策意见，推进有关金融机构开展农业贷款流程再造，适当降低新型经营主体贷款门槛、简化贷款手续、优化贷款期限结构，为新型经营主体提供高效便利的融资服务。鼓励国家开发银行等金融机构在“依法合规、自主决策、风险可控”的前提下，帮助试点示范区编制农业项目融资规划、设计融资方案，建设农业融资服务体系，探索现代农业融资服务模式，加大土地治理、农业产业化经营等农业项目贷款的投放力度。中国农业发展银行有关分支机构要积极支持发展订单农业，配合支持土地治理、农田水利基础设施建设，加大试点示范区粮油合同收购等政策性贷款和农产品加工流通贷款投放力度，进一步加强对粮油生产环节的信贷支持。

　　七、着力提高新型经营主体保险保障水平

　　（十七）完善农业保险支持政策。试点示范区要按照政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则，健全农业保险制度，支持发展多种形式的农业保险，建立适应规模经营发展需要的农业保险支持体系。加大农业保险费补贴力度，合理确定新型经营主体保费补贴标准，引导新型经营主体增加保费投入，鼓励建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制，落实农业保险经营税收优惠政策，提升新型经营主体保险保障水平。积极增加农业保险品种，逐步将蔬菜、水果、水产品等地方特色品种和设施农业纳入保险范围，提高主导产业、主导品种参保率，扩大农业保险覆盖面。

　　（十八）优化农业保险服务。试点示范区应积极引导保险机构切实加强对新型经营主体的服务，加快完善服务网络，提高服务效率，改善服务质量。推动增加服务网点，支持基层农业技术推广等机构协助保险机构办理农业保险业务，将服务网点向农业生产和农民生活第一线延伸；加强理赔管理，加快对受损农业保险标的的勘察、定损和理赔速度，确保赔款及时、足额支付给受灾农户；创新保险产品，开发产量保险、收入保险、农产品质量保险等以产量或收益为保障的保险产品，不断满足新型经营主体日益增长的风险保障需要。

　　八、着力完善试点工作保障措施

　　（十九）加强组织领导。试点示范区党委或政府主要领导是农业改革与建设的第一责任人,要切实加强统筹协调，健全和配强试点组织领导机构，明确有关部门责任，建立目标管理和绩效考核机制，扎实推进试点工作。建立省级农业、财政、银行业监督管理部门和农业综合开发机构牵头的部门联席会议制度，加强改革试点工作的指导，帮助解决试点过程中遇到的重大问题，督促试点示范区落实改革承诺。

　　（二十）加大投入力度。中央和省级有关农业项目资金向试点示范区倾斜，对符合国家和地方相关建设规划和资金安排指导意见的项目要重点支持、优先安排。有关省要按照规定标准足额安排试点示范区农业综合开发资金和现代农业发展资金，目前已达到标准的要进一步加大支持力度。试点示范区政府要新增安排专项资金，确保完成年度试点任务，并充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动各类资金多层次、多渠道、多元化地参与示范区建设。

　　（二十一）强化政策扶持。省级农业、财政部门和有关试点参与单位分支机构要主动加强与试点示范区的工作对接，立足自身职能，量身定做支持方案，创造性地参与试点工作。各试点示范区要根据试点实施方案，分别制定加快培育新型经营主体、发展规模化经营、加强农业技术集成化应用、整合农业资金、健全农业金融体系等的具体办法，突出解决好规模化经营中遇到的农业附属设施用地难、土地流转难、贷款难等热点焦点问题，力争在关键环节上取得实质性进展。

　　（二十二）加强考核管理。农业部、财政部、银监会会同有关试点参与单位，建立试点工作专家咨询委员会，定期对试点示范区农业改革与建设成效进行定量和定性评价。定量评价主要考核物质装备、科技进步、经营管理、支持保护、产出水平和可持续发展水平;定性评价主要考核农业经营新体系、产销新模式、财政支持新方式、农业投融资新机制和风险防范新措施建设情况。评价结果作为实施以奖代补政策的重要依据，对试点工作推进措施不得力、进展缓慢、成效不明显的终止改革试点。

　　（二十三）加强总结交流。省级农业、财政部门和试点示范区要认真总结试点工作的好做法、好经验，形成一批改革创新成果，并将其转化为推进区域现代农业建设的政策措施。鼓励各试点示范区自主开展试点工作交流，互相借鉴发展经验，拓宽改革创新思路，提高试点工作水平。农业部、财政部会同有关参与单位将定期组织开展试点工作总结和交流活动，推进试点工作有力有序有效开展。


附件：
农计发〔2013〕18号.CEB


http://www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/201308/P020130813563217953021.ceb
　　　　　　　　　　　　　　浅谈两个《证据规定》的适用

　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院反贪局 霸小燕

内容摘要：两个《证据规定》对检察机关履行检察职能具有重要意义，但其在反贪工作中的应用出现了一系列难题，本文就反贪工作中出现的问题提出相应的对策方法，使两个《证据规定》在办案工作中能灵活运用。
关键词：两个《证据规定》 反贪部门 应对之策

两个《证据规定》的出台，对于检察机关保证办案质量，依法惩治犯罪，切实保障人权，维护司法公正具有重要意义。目前“两个《证据规定》”虽已在反贪部门办案工作中开始适用，但由于证据来源渠道狭窄，侦查措施单一化等问题，使反贪工作更加困难，我们针对问题采取了相应的对策方法，争取破解一切难题，进而使两个《证据规定》在办案工作中能灵活运用。
一、当前办案工作中适用两个《证据规定》工作存在的难题与不足
（一）证据来源渠道狭窄
在西方国家，凭借着丰富的物质基础和长期的运作管理，依靠完善的个人数据库、金融服务系统和各类电子监控系统，侦查部门能够轻易掌握任何人的个人财务资料和行踪。凭借着这些客观证据，可以实现对犯罪的精确打击。而在我国，由于经济基础相对薄弱，管理水平相对滞后，无法有效实现对“社会人”的控制和监管，侦查人员获取证据的途径也越来越窄。
（二）侦查措施的单一化
随着经济社会的迅猛发展，职务犯罪分子的犯罪手段更为复杂化、多样化和智能化，犯罪的手段更加隐蔽，更加狡猾。所谓“魔高一尺、道高一丈”，没有高水平的技术侦查措施，是无法遏制新型犯罪的。技术侦查措施因其能够通过不限制犯罪嫌疑人权利的超常规侦查措施中获取证据，分析出许多对侦破犯罪具有重要价值的案件信息，而被西方学者认为是一种能够实现控制犯罪和保障权利兼顾的理想侦查方式。在我国检察机关，由于没有技术侦查手段，侦查人员在办案中普遍还是采用询问证人、银行查询、调取帐本资料等“原始方法”，对国外普遍采用的监听、测谎等技术鲜有使用。
（三）职务犯罪案件成案率低
查办大要案件的力度不够，线索初查成案率低，一定程度上挫伤了群众的举报积极性。尽管近年来打击职务犯罪力度不断加大，但实际效果与人民群众的期望值仍存在很大差距，致使一部分群众举报热情锐减、举报信心不足，不愿再冒险举报，即使举报，大多也是采取匿名举报，从而给侦查工作带来了一定的难度。
二、针对“两个《证据规定》”适用工作中的难题，反贪部门的应对之策
（一）树立正确司法理念，杜绝刑讯逼供
打击犯罪、保护人民，维护社会秩序是任何国家、任何时代的侦查工作无法推卸的责任。长期以来，有不少人认为犯罪嫌疑人是“专政”、打击的对象，根本没有平等、人权可言。于是，在司法实践中，刑讯逼供、违法取证等违反诉讼程序，漠视、侵犯人权的现象层出不穷、屡禁不止。“思想是行动的先导”，要在侦查环节杜绝刑讯逼供等违法行为，就必须纠正以往错误思想，牢固树立惩罚犯罪与保障人权并重的司法理念；放弃“高人一等”的权威意识，树立“中立的事实发现者”的角色观念。在办案过程中既独立于被害人、媒体与公众，又独立于其他国家机关；既不轻易给犯罪嫌疑人定罪，又不让犯罪分子逍遥法外。平等的善待各个诉讼参与人，从发现事实的角度认真听取各方的诉求，从思想观念上彻底根除刑讯逼供的法治土壤。
（二）严格按照程序办案，增强公开透明
两个《证据规定》明确了证据裁判原则和程序公正原则，要求办案必须依法进行，规定了违反程序法取得的证据无效；同时，还对获取被告人供述合法性实行举证责任倒置，并规定了讯问人员出庭作证。这不仅要求侦查人员要树立实体与程序并重的司法观念，还要求增强程序的透明和公开，尤其是对相对封闭的侦查讯问程序进行一定程度的公开透明化。
侦查讯问程序的公开化，既有利于限制刑讯逼供，又可以起到固定证据和补强口供的双重作用，具有重要的改革意义。全程录音、录像作为一种客观的证据，是公诉机关在法庭上对获取被告人供述合法性举证和讯问人出庭作证最有力的武器。
（三）加快科技强检步伐，提升取证水平
在自侦案件的侦查实践中，侦查取证是一项技术活，是各种技术侦查措施使用成效的综合体现。由于经费投入的不足，检察机关侦查取证技术水平比较落后，“两条腿、一张嘴、一支笔”的办案模式仍然还是主流。在发达国家，许多现代科学技术成果被广泛运用于侦查之中，如秘密窃听、测谎和催眠技术等，技术侦查措施日益成为打击犯罪的一种重要的侦查手段。“世界各国在困住警察右手（严格限制警察的强制权力）的同时，放开了警察左手（即赋予其秘密侦查措施）。落后的侦查技术也是造成刑讯逼供的重要原因之一。两个《证据规定》的出台，无疑加强了对侦查权滥用的限制，但是如何做到“放开左手”，提高技术侦查水平，成为当前检察机关完成惩治职务犯罪、维护稳定、保护人民任务的迫切要求。提高技术侦查水平，一是要加大经费投入，改善技术装备；二是要加强教育培训，培养专业人才；三是要修改完善法律，既为秘密侦查措施提供明确的法律依据，又限制其滥用，保障公民的个人隐私权。
（四）加强初查工作，提高初查质量
逮捕证明的高标准和证据来源的低供给是当前侦查工作面临的最大矛盾。逮捕证明标准过高，容易造成侦查部门取证时间被人为缩短；逮捕后少则两个月，多则7个月的羁押期的取证保障意义丧失殆尽。在我国刑诉法和有关部门办案规则尚未修改的情况下，为解决这一矛盾，必须从提高提高初查质量上寻找出路。将办案工作重心前移，把初查工作做扎实。对于案件线索涉及的有关情况或者事实，要从外围查清，对于案件涉及的人和事特别是关键性细节，都要查清，做到心中有数。
（五）大力提高办案人员素质
办案人员是初查工作的具体执行者，侦查能否成功，同办案人员的素质密不可分。特别是随着经济和社会的发展，职务犯罪出现科技化、知识化倾向，这就需要办案人员具备较高的综合素质和多方面的综合知识，应在提高人员素质上下功夫，为侦查工作提供人才保障。首先要求办案人员具有高度的政治责任感，有同职务犯罪作斗争的信心和勇气。其次要求办案人员具备扎实的法律功底，在办案实践中不断丰富对法律理论的理解，并有意识的加强知识储备，对财务、金融、计算机、以及涉案行业的业务知识都要有所射猎，积极拓宽知识面，有效提高知识层次。再次要求办案人员注重培养察微析疑的习惯，提高线索评估、甄别的水平；培养缜密思考的能力，提高制定周密计划的水平；培养敏锐的侦查意识，掌握一定的谋略思想，提高驾驭复杂局面和解决实际问题的能力，力争成为检察机关职务犯罪侦查工作需要的专家型、复合型优秀人才。
综上，“两个《证据规定》”的出台，为反贪部门办案工作提出了更高的标准，亟待提高反贪干警的综合业务能力，尽快适应反贪工作呈现的新形势、新任务、新挑战。

参考文献：
反贪工作指导